陈光中：刑事诉讼中公安机关定位问题之探讨

内容提要: 刑事诉讼法修正案（草案）中共有9条规定中有“司法机关”一词，其含义均包括了公安机关，这种把公安机关定性为司法机关的规定，不仅与国际通例相左，也不符合我国宪法规定的中国特色政治体制与司法机关的内涵。建议将这些条文按照宪法的规定改为“人民法院、人民检察院、公安机关”。

关键词: 刑事诉讼/公安机关/司法机关

一、问题的提出

8月30日，提交给十一届全国人大常委会第二十二次会议初审的《刑事诉讼法修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》）向社会公布征求意见，引起了全社会特别是法律界的高度关注和热议。多数人士既基本肯定《修正案（草案）》的进步，又对之提出了许多修改的建议。其中，刑事诉讼中的公安机关是否为司法机关是热议问题之一。因为，1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的刑事诉讼法全部条文中没有出现“司法机关”一词；1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的修正刑事诉讼法中有两个新增的条文即第17条、第38条出现了包括公安机关在内的“司法机关”一词的规定。如第38条规定：“辩护律师和其他辩护人，不得帮助犯罪嫌疑人、被告人隐匿、毁灭、伪造证据或者串供，不得威胁、引诱证人改变证言或者作伪证以及进行其他干扰司法机关诉讼活动的行为。”此条的“司法机关”显然包括公安机关及其他进行刑事诉讼的国家专门机关。此次《修正案（草案）》则进一步扩大司法机关一词的使用，现共有9条规定有“司法机关”一词，即第17条、第33条、第42条、第46条、第51条、第61条、第62条、第114条、第272条。其中除第17条、第38条为原有规定外，新增加了7条，这7条中的“司法机关”都包括了公安机关。如：第51条第2款规定：“行政机关在行政执法过程中收集的物证、书证等证据材料，经过司法机关核实，可以作为证据使用。”此款的规定显然指工商、税务、环保等行政管理机关在执法过程中发现有犯罪行为并收集到相关的物证、书证后，移送给公安机关要求立案侦查时，公安机关认为该物证、书证审查属实的可以作为犯罪证据使用，并在移送审查起诉、提起公诉时将其移送给检察机关和法院使用。这里的公、检、法都概括称为“司法机关”。又如：第114条规定：“当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人认为司法机关及其工作人员有下列行为之一，侵犯其合法权益的，有权向该司法机关申诉或者控告：（一）采取强制措施法定期限届满，不依法予以释放、解除或者变更强制措施的；（二）应当退还取保候审保证金不依法退还的；（三）违法采取搜查、查封、扣押、冻结等侦查措施的；（四）应当解除查封、扣押、冻结不依法解除的；（五）阻碍辩护人、诉讼代理人依法履行职责的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级或者上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，必要时可以对有关情况进行调查核实；对于情况属实的，依法予以纠正。”此条所规定的存在侵权行为的司法机关显然首先指公安机关等侦查机关。另外，全国人大常委会法工委副主任郎胜所做《修正案（草案）》说明中两次提及司法机关均明确包含法院、检察院和公安机关等国家专门机关，如说：“起草工作秉持中国特色社会主义法治理念……；坚持分工负责、互相配合、互相制约的原则，完善刑事诉讼中各司法机关的权力配置，更好地适应诉讼活动的需要。”以上《修正案（草案）》的相关条文和立法部门的说明明确地认为在刑事诉讼中公安机关等国家专门机关与人民法院、人民检察院一样其性质都是司法机关。但笔者认为，《修正案（草案）》把公安机关定性为司法机关的规定，是大有问题的，至少是很不成熟、不慎重的。它不仅与国际通例相左，而且不符合我国宪法规定的中国特色政治体制与司法体制的内涵。

二、比较法视野下刑事诉讼中公安机关的定位

西方现代法治国家的政治体制均以三权分立为其思想基础，司法权由法院行使，检察机关大多被认为是行政机关，警察机关无论是行使治安管理权还是行使刑事诉讼中侦查权的，都被认为是行政机关。但英美法系与大陆法系在对待三机关性质的界定上还存在某些差异。

（一）英美法系

英国是世界上最早确立权力分立与制衡的国家，美国是当今世界上实行三权分立最典型的国家，它们都坚持立法权属于议会，司法权属于法院，行政权属于政府机构。按照美国宪法规定，“立法权，全属合众国的国会”；“行政权力赋予美利坚合众国总统”；“合众国的司法权属于一个最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院。”（注：美国《宪法》第1条第1款、第2条第1款、第3条第1款。）

英国是现代意义上的警察制度的诞生地，1829年国会授权内政大臣罗伯特皮尔组建了大伦敦警察厅，标志着世界上现代警察制度的开始建立。当今英国的警察系统由内务部领导，内政大臣是英国警察的最高首长。英国警察最重要的职责之一是犯罪侦查，绝大多数刑事案件的侦查是由警察负责进行的。“警察机关拥有侦查犯罪、逮捕罪犯以及收集定罪所必需的证据等一系列权力，是英国现代刑事司法体系的重要组成部分。”[1]（P.38）警察过去还承担着向法院提起公诉的职责，直到1985年《犯罪起诉法》颁布后，才由新建立的皇家检察机构承担公诉职能。虽然行使侦查以至起诉职权，警察仍然是行政机关，并不因为其从事刑事司法活动而成为司法机关。

在美国，联邦政府各重要部门都设有自己的执法机构承担不同案件的侦查任务，如司法部下属的联邦调查局是主要的侦查机构、毒品管理局负责毒品犯罪的侦查；内政部下属的国家公园警察局、总督察署，国防部下属的国防调查署、海军部调查局等诸多机构也都承担与本部门职责直接相关的犯罪侦查任务。在州一级，州内政部负责领导州的警察机构。以上这些机构在侦查犯罪时都以警察身份进行，与检察机关是平行的分工协作关系。警察的侦查行为一方面是行政行为，另一方面是刑事诉讼程序的第一阶段，具有一定的司法属性。“‘刑事诉讼程序’通常分为两部分：侦查阶段与审判阶段。”“当警察根据其本人的观察和线人以及线人提供的信息或者仅仅根据线人提供的信息，相信犯罪活动已经开始着手实施或者已经发生时，刑事侦查活动就开始了。”[2]（P.5－6）

（二）大陆法系

大陆法系国家的法院、检察机关、警察机关的性质、相互关系与英美法系国家大同小异。多数国家的宪法规定司法机关仅指法院，如德国基本法第9章第92条规定：“司法权赋予法官，由联邦宪法法院、本基本法规定的联邦法院和各州法院行使。”但有的国家的宪法规定，司法机关包括法院和检察机关，根据法国宪法第65条规定，设立最高司法委员会，由总统担任主席，司法部长为当然副主席。根据司法组织法典的规定，法官和检察官都是司法官，由最高司法委员会管理[3]（P.26）。意大利宪法第104条规定：“司法机关为独立于任何其他权力机关的自主体制。最高司法委员会由共和国总统担任主席。最高法院的首席院长和检察长为最高司法委员会的当然成员。……”

至于大陆法系国家的警察，其在国家机构中的地位是行政机关，归行政长官领导，这是没有例外的。德国的警察机构由两部分组成，联邦警察隶属于联邦内务部，州的警察机构由州内务部长领导。法国国家警察职业道德准则法令第4条规定：“国家警察按一定的等级制度而组成，归属内政部长管辖。”[4]（P.660）日本警察机构分为国家警察机构和地方警察机构。按照日本警察法规定，在内阁总理大臣辖下设置国家公安委员会，作为中央警察机构最高权力机关，其下设警察厅。地方警察机构是在都道府县知事领导下的公安委员会，负责管理地方警察。在刑事诉讼领域，与英美法系不同，大陆法系国家的警察在从事刑事侦查工作时受检察官的领导和监督，甚至作为检察机关的辅助人员在其直接指挥下开展侦查工作。由于警察的侦查活动具有一定的司法性质，因此大陆法系国家一般把从事侦查的警察称为司法警察，把侦查机关称为刑事司法警察机关。法国刑事诉讼法第14条规定了司法警察的职责：“只要没有开始侦查程序，司法警察依本编所定区分，负责查证违反刑事法律之犯罪行为，搜集犯罪证据，查找犯罪行为人。在已经开始侦查程序的情况下，司法警察执行预审法庭的委派，按照预审法庭的要求办案。”[5]（P.17）该法第15条、16条、20条规定了司法警察的人员组成主要包括两类；一是国家警察，由内政部长领导；二是国家宪兵，由国防部长领导。司法警察属于行政机关序列，在刑事诉讼中是与司法机关并列的机关[6]（P.300）。

意大利和日本对司法警察人员、职责的规定与法国大体相同。意大利刑事诉讼法第55条规定了司法警察的职能：“1．司法警察应当侦查包括主动侦查犯罪，阻止犯罪造成严重的后果，搜寻作案者，为保护证据而采取一切必要的措施，并且收集其他可能有助于刑事法律适用的材料。2．执行由司法机关决定或者委托的一切调查活动和其他活动。3．第1款和第2款中列举的职能由司法警察机构的警官和官员执行。”根据第57条的规定，司法警察组织的警官包括国家警察组织的领导人员、警长、宪兵部队等，司法警察警员包括根据公共安全管理制度被承认具有此种身份的国家警察机构的人员等。日本刑事诉讼法第189条规定了一般司法警察职员的侦查权：“警察官依照其他法律或者国家公安委员会或都道府县公安委员会的规定，执行司法警察职员的职务。司法警察职员在知悉有犯罪发生时，应即侦查犯人及证据。”

以上所述的西方两大法系国家的三权分立政治体制虽然与我国的政治体制性质不同，但其警察机构在刑事诉讼中的行政机关定位，对我国仍有参考意义。

三、我国刑事诉讼中公安机关的定位问题

对我国刑事诉讼中公安机关性质的界定，需要根据宪法所确定的中国特色社会主义政治体制进行两个方面的分析，一是公安机关在国家机构中的一般属性，二是公安机关在刑事诉讼中的定位。这两个有机联系的问题可以从以下几个方面进行考量。

（一）从宪法及有关法律的规定来考量

我国宪法规定的政治体制是人民代表大会制度，其特点是各级人民代表大会是人民行使权力的最高权力机关，各级政府和各级人民法院、人民检察院是行使国家行政权、审判权、检察权的机关，它们由同级人民代表大会产生、对它负责、受它监督，公安机关则属于国家行政机关中的一个组成部分。宪法第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第89条规定：“国务院行使下列职权：……（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；……”根据宪法所制定的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第59条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；……”。另外国务院制定的公安机关组织管理条例第19条明确规定：“公安机关人民警察使用的国家行政编制，实行专项管理。”根据宪法和以上两个法律、法规及其他有关规定，我国的公安机关和公安工作无疑是属于行政性质的，其领导机构在中央为国务院下属的公安部，在地方为各级人民政府中设立的公安厅、局。

我国公安机关的工作大多是与维护社会治安有关的行政管理工作，同时又承担大部分刑事案件的侦查任务，公安机关的侦查活动与检察院的追诉、诉讼监督活动、法院的审判活动以及有关部门的部分执行活动形成了刑事诉讼的全部活动体系。正因如此，宪法第135条明文规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。刑事诉讼法不仅把该条规定作为基本原则加以规定，同时也明确了公安机关在刑事诉讼中的职责分工。根据刑事诉讼法第3条的规定，公安机关负责对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审（笔者注：实际上是侦查阶段的最后程序），这就意味着我国公安机关在刑事诉讼中承担以侦查为主的重要诉讼任务。根据刑事诉讼法第4条以及有关规定，承担侦查任务的还有检察机关、国家安全机关，军队保卫部门、海关缉私部门以及监狱中的侦查组织。在中国的语境下，把诉讼理解为司法活动是比较合适的，因为侦查不仅是刑事诉讼中的重要组成部分，