石时态 屈国华：司法警察参与民事执行的实证研究

【摘要】湖南法院司法警察参与民事执行具有一定的普遍性，主要有协助执行、独立执行、“两块牌子”、司法警察局和执行警务局五种模式。司法警察参与民事执行，具有缩小执行成本、提高执行效益，增强威慑力量、保障执行秩序，加大执行力度、增强执行效果，优化执行队伍、增强执行能力等显著功效。但司法警察参与民事执行的法律规定不明确，程序规范不具体，权力分配不清晰，实践中存在的问题较多。应整合人民法院既有的执行局与司法警察机构，在人民法院设立相对独立的执行警务局，统一行使民事执行权和司法警务权。执行警务局按行政机构定位、设计、运行和管理，与同级人民法院和上下级执行警务局是“归口管理，双重领导”的体制。执行警务局人员定位为司法警察。在人民法院另设执行审判庭，按诉讼程序审理执行实体性争议，实现司法对民事执行权的监督和制约。

【关键词】强制执行；司法警察；执行警务化

我国民事诉讼法规定民事执行由执行员进行，实际上是法官进行。为破解“执行难”，人民法院司法警察机构按照法律和最高人民法院有关司法解释，参与民事执行，在某些地方蔚为普遍，并发展出形形色色参与执行的模式，发挥了难以替代的作用。本文拟对湖南法院司法警察机构参与民事执行情况进行实证分析，期望为完善司法警察参与民事执行，实现民事执行警务化提供一种实证视角。

一、司法警察参与民事执行的实践模式

执行局和司法警察机构是各级人民法院的内设机构，分别担负民事执行和司法警察任务。根据法律、司法解释和执行工作需要，司法警察可以通过各种途径和方式参与民事执行，从湖南来说，主要有五种模式，即司法警察协助执行局执行、司法警察机构独立执行、司法警察机构与执行局两块牌子一套人马执行、司法警察机构与执行局合并成立司法警察局负责执行、司法警察机构与执行局合并成立执行警务局负责执行（表1）。后三种模式有时又称“执警合一”。据笔者调查统计，湖南省14个中级法院、125个基层法院中，司法警察参与执行的中级法院有6家、基层法院有70-80家。2007-2009年，湖南省法院系统执行各类民事案件12.16万件，其中执行局独立执行7.90万件，占64.97%；司法警察机构协助执行0.95万件，占7.81%；独立执行1.41万件，占11.59%；“两块牌子、一套人马”执行1.39万件，占11.44%；司法警察局执行0.28万件，占2.30%；执行警务局执行0.23万件，占1.89%。司法警察机构以这五种模式共参与执行案件4.26万件，占35.03%。

（一）协助执行模式

这是目前司法警察参与执行的一般模式，也是法定的司法警察参与执行模式。即司法警察根据执行法官或执行员的指示参与案件的执行，在执行过程中起辅助作用。其主要职责是：送达执行法律文书；依法官或执行员的指示进行搜查、扣押、冻结、查封、强制退出、迁出土地和房屋，实施拘传、拘留等；维护执行现场秩序，防止哄抢、毁损执行文书、装备和被执行的财物；制止各种违法行为，处置突发事件，保障执行活动顺利进行和执行人员人身安全等。司法警察协助执行，只是参与强制执行过程的某一方面或某一阶段的活动，具有以下3个特点：（1）协助执行只是强制执行的阶段性或部分性参与，而不参加全部执行过程，案件的执行是法官或执行员负责。（2）协助执行是根据执行法官或执行员的指令，在执行局统一部署、指挥、协调和指导下进行的，不是司法警察独立办案。（3）协助执行中，是法官或执行员主导执行，司法警察则处于辅助地位，一般只参与重大的执行行为，实施执行措施和强制措施。这种模式下，司法警察在执行中没有独立的执行主体地位，只是协助执行局实施某些执行行为。从法律上说，司法警察只是执行的协助者，而不是民事执行主体，处于从属地位。据笔者调查，2007-2009年，湖南法院3个中级法院、24个基层法院司法警察参与协助民事执行，分别占中级法院、基层法院数的21.47％和18.93%。在全省法院执行案件所实施的全部执行措施中，司法警察协助执行的比例，拘传占25.08%，拘留占18.02%，强制退出、迁出土地或房屋占21.61%，搜查、扣押、冻结、查封分别占9.92%,9.77%,8.24%、 6.37%（表2）。

（二）独立式执行模式

是指司法警察机构作为执行主体独立行使执行权，实际上是“第二执行局”。目前，湖南法院有3个中级法院、39个基层法院实行这种模式，占中级法院、基层法院数的21.43％和31.20%。这种执行模式的特点主要表现为司法警察机构在执行资格、执行行为的“独立自主”上：一是司法警察机构是独立的执行主体，与执行局没有从属、主次之分。二是司法警察独立实施执行行为，不受执行局的指挥与指导。三是司法警察与执行局按一定的标准划分各自管辖的案件，在各自管辖的案件范围内依法独立执行，而不是就某一个案件执行的不同环节、不同阶段进行分工。司法警察独立参与执行时，如何与执行局分配案件，各地法院做法不完全一样，归纳起来，主要有4种方式（表3）:（1）按案件编号分配案件，比如，单号案件归执行局执行，双号案件则归司法警察机构执行。这种标准分配案件的法院有7个，分配的案件数占29.07%。（2）按案件性质分配案件，有28个法院，分配的案件数占65.57%。比如，法院裁判的案件由执行局执行，非诉案件由司法警察机构执行。（3）按地域分配案件，即按法院管辖的行政区分配案件，属于某一范围内行政区的案件由司法警察执行，另一范围行政区的案件归执行局执行，而不管案件的类型与难易程度。这种情况有6个法院，分配的案件数占4.78%。此外，有1个法院司法警察只能执行支付令，其案件数占0.58%。司法警察独立执行，是法院两个内设机构独立行使执行权，执行行为独立进行，相互之间无隶属之分，无主从之别，而存在着竞争关系。

（三）“两块牌子”模式

执行局和司法警察两个机构不是分别行使执行权，而是共同行使执行权，在组织结构上实行的是“两块牌子、一套人马”，即执行局和司法警察机构都存在，对外有两个机构，但人员、工作实际上合并在一起。执行局负责人就是司法警察机构负责人，反之亦然。执行局与司法警察机构的工作人员均有执行员和司法警察双重身份，担负执行和司法警务双重任务。湖南省实行这种模式的有1个中级法院、14个基层法院，配备人员251人，执行案件13895件，解决实体性争议338件、程序性异议799件，担负警务26840次（表4）。这种模式以益阳市法院为代表。益阳市中级法院辖安化、桃江、沅江、南县、赫山、资阳、大通湖管理区7个基层法院。自1999年初开始，益阳市经过积极探索，多方论证，在充分借鉴外地法院经验的基础上，对执行、司法警察机构的管理体制、工作机制进行改革，执行局、法警支（大）队实行合署办公，“一套人马，两块牌子”。执行局长兼任法警支（大）队长，副局长兼任副支（大）队长，并设立政委，负责思想政治工作。其他人员均有执行员及司法警察双重身份，既办理执行案件，又担负警务工作，但分配工作时则因人而异，用其所长，有所侧重。有的侧重于执行工作，有的侧重于警务工作；有的侧重办理执行实施事项，有的侧重办理执行审查事项，还有的侧重于负责执行综合事项。这项改革，益阳市两级法院同步进行，至今已十年有余。

（四）“司法警察局”模式

将法院原有的执行局与司法警察机构合并，成立司法警察局。司法警察局既是民事执行机构，又是司法警察机构，负责民事执行、执行争议与异议裁决、司法警务、指导管理4项职能。实行这种模式的有泪罗市法院、长沙县法院，这两个法院司法警察局共配备人员68人，2007-2009年执结案件2790件，裁决执行实体性争议和程序性异议35件（表5）。汩罗市法院在20世纪八十年代初成立执行庭，后改为执行工作局，1994年组建司法警察大队。之后，执行局和司法警察大队多次分分合合，都不尽如人意。2004年该院将执行局与司法警察大队合并，组建司法警察局。司法警察局的主要职责是：刑事审判的押解、看守、值庭、警卫，法院机关的安全保卫，民事、行政、刑事案件的执行。截至2010年4月，该院司法警察局有29名授衔法警、8名聘任制法警，在湖南省基层法院司法警察队伍中规模最大。长沙县法院从2002年开始把民事执行权全部交给司法警察行使，2003年即执结案件近1000件。2003年底，该院正式成立司法警察局，下设执行大队、警务大队和直属大队。执行大队行使执行实施权，警务大队担负警政、警训、值庭、押解等职责，直属大队担负处置突发事件及安全保卫的职责。[1]2004年，该院执结案件1003件，执结率82.28%；2005年执结率进一步上升为88.12%。

（五）“执行警务局”模式

即将法院设立的执行局与司法警察机构合并，组建执行警务局，赋予其民事执行权、执行裁决权和司法警察权3项职权。目前这种模式有宁乡县和常德市武陵区2个基层法院，共配备人员49人，2007-2009年执结案件2283件，完成司法警务17243次（表6）。2006年以前，宁乡县法院执行庭和司法警察大队均承担案件执行任务，由一名副院长分管，平时“各自为政”，当开展重大执行行动时，分管副院长就进行协调，安排两个部门共同行动。但因为两个部门互不隶属，又缺乏平时协调行动的训练，难免磕磕碰碰，影响协同“作战”。后来执行庭与司法警察大队合署办公。又因执行庭长和司法警察大队长各管一个部门，都有自己的“山头”，因而，形式上两个机构合并了，实质上“貌合神离”，“同床异梦”，导致衔接不力、政令不通，形成内耗，加之上级法院强调司法警察归队管理，合并一年后就“解散”了。2006年，宁乡县法院再次进行机构改革，实行执行局和司法警察大队彻底合并，成立执行警务局，下设一个综合科，一个警务科，两个执行科。司法警察局长和政委高配为正科级，副局长、副政委高配为副科级。2007年宁乡县法院在既有21名司法警察的情况下，又招聘10名聘任制司法警察，使执行警务局人员达到31人。当年，宁乡县法院执结案件742件，2008年执结792件，比2007年增长6.74% ;2009年执结900余件，比2008年增长13.64%。

二、司法警察参与民事执行的实际效果

司法警察是法院领导、管理、调动、指挥的一支武装力量，实行半军事化管理，具有高度的组织性、纪律性和机动性，依法可以使用武器、械具，拥有强大的威权和震慑力。司法警察参与民事执行，适应民事执行强烈的对抗性、冲突性、暴力性的需要和效率性、正义性的价值追求，能克服法官或司法行政官执行的机动性差、威胁性小、强制性弱等弊端，显示出良好的执行绩效。

第一，缩小执行成本，提高执行效益。成本-效益是现代公共服务的约束条件，也是民事执行的约束条件和衡量标准。笔者对湖南省14个中级法院、125个基层法院进行的问卷调查显示，如果目前司法警察不参与民事执行，其工作量的饱和程度平均只有77.60%，其中48.98％的法院认为，如果司法警察不参与民事执行，其工作量的饱和程度不到80%；如果像目前这样参与民事执行，其工作量的饱和程度平均也只有90.77%，还有10％的法院认为在目前参与民事执行条件下，司法警察工作量的饱和程度仍不到80%（表7）。另一项对司法警察年度执行职务的时间分配和出警情况的调查印证了这一认知事实，该项调查显示，司法警察从事警卫、值庭、送达、拘传、拘留和提解、押送等司法警务占用的工作时间只占年度工作总时间的78%,出动的警力占全部出警量的88.36%，而参与民事执行和从事其他工作占年度工作总时间的22%，出动警力占全部出警量的11.64%，表明司法警察20％以上的精力用于民事执行之上（表8）。

由于司法警察进行传统性司法警务的工作量不饱和，有些法院又不允许参与民事执行工作，不得不将司法警察安排兼任书记员、驾驶员、打字员等，有的则放任不管，造成司法警察人力资源浪费，增加了法院工作的公共成本。以益阳市中级法院为例，该院在编人数135人，如果执行和司法警察机构单列的话，按最高法院的要求分别应为20人和16人，共计36人，这其实很难落实，基层法院尤其如此。实行执行局与司法警察支队“两块牌子、一套人马”后，只配备干警16人，