王福华 融天明：民事诉讼审限制度的存与废

【摘要】诉讼效率与法院的结构和运作紧密联系。在立法上诉讼效率取决于程序的科学构建，司法运作中则决定于案件管理水平。审理期限是一种视野过于狭窄的诉讼效率衡量体系，弹性过大的制度设置使其难以精确衡量并提高诉讼效率，故应以诉讼周期取而代之。本质上审理期限是法官职业伦理问题，而非民事诉讼法程序制度。在即将修改民事诉讼法之际，删除审限制度规定，加强对诉讼机能的调整，为当事人设置诉讼促进义务，使诉讼程序合理衔接，是提高诉讼效率的理性选择。

【关键词】审限；诉讼周期；诉讼效率；诉讼机能

民事案件审理期限，也称为民事案件审结期限，是指法院办理民事案件的法定时间限制。1991年在修改民事诉讼法时，为提高审判效率，促使法官及时实施诉讼行为，我国首创了民事案件审理期限制度(以下简称为审限制度) 。经过十多年的运作，审限制度已经呈体系化、精致化、复杂化，并在制度上形成相对固定的两部分内容：一是在民事诉讼法及相关的司法解释中分别为普通程序、简易程序、二审程序、特别程序和涉外程序、共同海损案件的审理设置了相应的审限；二是在这些法律和司法解释中对有关审限的计算、延长以及扣除，以及批准延期的权限和程序进行了程序性规范。以审限制度的构建为标志，审判效率统一指标体系和考评机制在我国各级法院得到普遍推行。来源于诉讼传统和权威体制的审限制度在发挥积极作用的同时，也极有可能蒙蔽我们。特别是在行将修改民事诉讼法之际，如何评价这个为我国民诉法首创的制度，其提高诉讼效率的立法命题是否成立，是否有更行之有效的制度取而代之? 于修法之时保留还是取消审限制度，确实是个问题。

一、为什么会有审限制度

历史地看，以1982 年制定《民事诉讼法(试行) 》和1991年修改《民事诉讼法》为标志，可将我国的民事诉讼法发展划分为三个阶段。对这三个阶段中关于审限及其相关制度的脉络进行梳理，有助于我们深化理解审限制度的价值、功能和意义。

对建国后到1982年以前有关民事诉讼制度的规定、工作报告等材料进行分析[1]，可以发现，这些材料中几乎没有对诸如法官及时审判、提高效率等情况的表述，即使在这些材料中有“及时”等词语，其所表达 的对诉讼效率的诉求也不是很强烈。对这种现象的解释，与其说是当时法院对诉讼效率不加以重视，不如说是在高度组织性的社会结构下，大量的社会纠纷通过非诉讼手段得到有效解决[2]，诉至法院的案件不但类型单一、法律关系简单，案件数量也不多。况且，在高度计划经济体制下，产生疑难复杂案件的机率很小。所以，当时的法院无论是在审判人员的数量上，还是在审判人员拥有的专业知识上，都足以应对这些案件。在这种情况下，诉讼迟延和效率低下还不成为问题，个案的诉讼拖延也完全处于社会容忍的限度之内，立法上强调督促办案当然就显得多余。

1982年制定的新中国首部《民事诉讼法(试行) 》中，出现了三次“及时”字样，该法第2条将“及时审理民事案件”提升为民事诉讼法的基本任务之一；第6 条规定“调解无效，应及时判决”。这些规定，可以看作是立法者为遏制审判人员拖延审判现象而做出的一个原则性、宣示性的规定。但这个规定仅仅停留在宣言意义上，立法上并没有以具体的程序规范来落实它。与此同时，关于诉讼效率的话题也远远没有进入理论研究者和立法者的视野。时至1991年，审限制度在修订后的民事诉讼法中得到确立。随后，这一制度受到最高人民法院的高度重视，先后在1992年《关于实施〈民事诉讼法〉若干问题的意见》、1998年《关于在经济审判工作中严格执行〈民事诉讼法〉的若干规定》中， 制定专门规范来加以落实。

2000年，最高人民法院又制定了内容详备的《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，对各类案件的审限长短、计算、以及审限延长的报批程序作了系统规定。

由于我国立法中并没有立法理由书等立法材料，审限又是一个非常微观的问题，有关民诉法的立法说明对此也不可能进行详尽的解释。因此，我们无法准确地理解在1991年民事诉讼法中规定审限制度的原因和理由，但是，我们通过一些当时参与立法的民事诉讼法学者、法官等有关人士的着述，仍可演绎出创设审限制度的原因。最高法院一位资深法官认为：“过去民事诉讼法(试行)对民事案件的审理期限未作规定，又缺乏有效监督，有些案件长期不能审结??有了审限的规定，会敦促审判人员加强责任心，使其对案件的审理科学地做出统筹安排，并在工作中改进方法，采取措施，力争及时审结??有了审限的规定，便于对审判人员办案进行督促检查； ”〔1〕131而这一修改意见提出的背景却有些耐人寻味。当时参与立法，对立法过程非常了解的原最高人民法院副院长评价到：“这个问题是法院自己提出来的，可以说是法院主动要求规定的。事实上，许多法院已经在内部工作规则或实行岗位责任制中，提出并执行了有关审限的规定。在修改《民事诉讼法》的多次讨论中，许多同志认为，《民事诉讼法》规定审限是必要的??这一点立法部门对法院的同志是很赞赏的。”〔2〕406对这些材料初步解读，我们似乎可以认为，审限制度在1991年民诉法中的确定，是对1982年民诉法第二条规定的进一步落实，以遏制初步显现的诉讼迟延现象。从对1989年前后我国民事一审案件增长幅度的分析，似乎印证了这种解释。

从上图(一)我们可以看出， 1989年是我国民事一审案件增幅最高的年份，高达27. 54% ， 1990年从增幅上看虽然是负值，但案件的绝对数量仍比1988年前要多。这意味着，法院有限的审判资源和不断加大的审判压力之间的紧张关系在这一时期陡然加大，法院的审判资源一时无法缓解这种持续加大的张力，诉讼迟延现象自此成为困扰各级法院的问题，以至需要在立法层面寻求解决对策。当然，这只是一种推论，当时诉讼迟延现象到底有多严重，以至于需要法律对之做出这样的硬性规定呢? 从图(二)所示的案件增长的绝对数量上看，我们发现， 1989 年到1992年一审民事案件增长的绝对数量其实并不多，远低于1994年到2000年的增长绝对值，这说明，上述的张力也许没有我们想象的那么严重。同时， 通过对1989年前后的《人民法院报》中相关文献检索，我们发现，同期关于诉讼拖延的报道却很少见，其出现的频率远远低于2000年前后； 1983年到1996年的《最高人民法院工作报告》对这一现象没有任何涉及。如果诉讼迟延这种现象在当时已是比较普遍，在全国范围有严重的影响的话，媒体和《最高人民法院工作报告》的一致沉默是相当反常的。实际上已有学者从法院对自身利益追求的角度对这一背景做出了解读，认为，隐含在这样一种合理化的话语之下的是法院提出审限强烈要求的潜在动机：法院通过效率方面的自律，引起掌控法院人事权和财政权的部门的高度关注[3]，以获取更多的审判资源。

“由于法院系统的物质资源基础长期以来实际上依赖于诉讼费用的收取，所以尽可能地多收案多办案在大部分法院就成为从上到下共同的绩效指向，于是高度重视民事诉讼法上的审限规定并将其内容‘用足用活’，就成为许多法院在内部促进或提高办案效率的一种重要手段，同时对审限的要求往往也能够得到在第一线从事审判工作的法官自觉配合。”〔3〕51

联系到我国法院财政管理体制和法官收入分配机制，这种解读应为一种合理的推论。

1993年后，中国迎来了“诉讼爆炸”时代，此后连续四年的一审民事案件高增长率，使1996年的民事一审案件数量比8年前多出2. 34倍，法院的审判压力真正凸现出来，诉讼迟延问题随之突出。社会对法院的批评和人民群众的抱怨频见于媒体。同时，从1997年到2001年的《最高人民法院工作报告》，对审限问题均给予特别关注，例如，在1997年的工作报告中，首次承认“有些案件久拖不决，超过审限”是目前存在的缺点和问题。在1998年后的工作报告中，我们可以明显看到最高人民法院试图通过严格执行审限制度以提高审判效率的努力，近十年中这种努力一步一步走向制度化和精细化，最终的标志则是2000年出台的《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》这一司法解释。

事实表明，审限制度的始作俑者正是法院自身。而法院自觉地要求为自己套上“紧箍咒”的原因，则是出于提高司法权威，遏制诉讼迟延的考虑。但问题是，审限制度不能完全涵盖诉讼效率指标，它的规定过于简单，没有合适的诉讼程序技术支持。另一方面，我国法院高度行政化管理体制也为这样一种法官考评方式提供了合适的环境。自1991年民诉法首创审限制度后，法院开始努力尝试通过审判质量和效率统一指标体系和考评机制来量化审判业绩，特别是试图通过审限、年结案率等量化指标，对诉讼效率进行整体描述，并在法院内部对诉讼效率进行自上而下的控制。与其他国家提高诉讼效率的努力相比，这种管理方式与我国浓厚的行政化司法体制相契合并带有鲜明的特色，成效显着[4]。而且，行政化的审判体制也使审限制度更易操作，我们经常可以看到媒体上法院在宣传对“超审限”案件的治理时使用的诸如“向超审限法官发黄牌”等用语以及各地方法院所制定的审限管理规定中对于超审限责任的追究，都可以印证这种观点。

诉讼文化对于审限制度的塑造也产生了不可忽视的惯性作用。以法史角度，行政司法一体化是中国古代法制的鲜明特点之一，狱讼是否清明、有无积案是对官员考评以决定其升迁的重要指标。就目前的史料来看，古代法制中关于审限的规定始于唐[5]，并为唐之后的朝代所承袭；至清代，形成了关于审限的长短、扣除、延长等严密细致的规定[6]。不难看出，为审判人员设定审理期限正是这种司法行政化体制的惯性作业使然。横向比较，诉讼迟延是各国共同面临的诉讼现象，但据笔者掌握的资料，除我国外尚没有一个国家用给法官规定审理期限的办法来解决这个问题。两大法系国家几乎不为法官审理案件设置硬性的时间界限，如果说强调审理时间，也只是在法官职业道德伦理层面加以强调，将勤勉作为法官的职业道德，或者仅由法院提出审理时间方面的建议[7]，而非像对待装配线上的计时工那样，用细密的时间标准来苛求法官。中外的制度差异除了用司法体制来解释，似乎没有更好的理由。

通过对以上多个时间点的截面观察，我们可以得出结论，审限制度从来就不是孤立地存在、产生和发展的，其决定于也折射出我国诉讼体制的特性。在历史及文化层面，审限制度及实践深深根植于我们司法的习惯和标准，而这些习惯和标准表述于民事诉讼法 就成为正式的制度。案件的剧增、行政化司法的历史惯性和现状、立法机关的监督等都是塑造我国审限制度的重要因素。

二、审限制度能解决什么

(一)审限能衡量诉讼效率吗?

通说认为，审限是法院办理民事案件的法定时间限制。但实际上，如此定义审限却有失精准。这是因为：首先，按照最高人民法院的司法解释，审限的计算起止时间不是从进入审理程序开始，而是从立案次日开始计算，其截至时间是裁判文书送达之日，而不是审理终结之日；其次，从案件立案后，涉及诸多诉讼环节，并不是所有环节都计算在审限之内，而是存在着诸多扣除审限的情形[8]。我们可以把上述案件管理方式用以下公式概括：

S =L - (Y + Z + J + G +H + T +Q)

其中： S =审理天数； L =个案审理总的时间耗费(自立案起到结束该审级的裁判文书送达时止) ； Y =延期审理期间(一个月内) ； Z =中止审理期间； J =鉴定期间； G =处理管辖权争议期间； H =当事人申请和解期间； T =延长调解期间； Q =向上级法院请示期间。

从上述量化指标中不难看出，审限实际上仅仅为法官立案、审阅诉讼材料、组织当事人交换证据、开庭审理等审判行为确定了最大时间值。从这个意义上说，审限不过是诉讼周期的组成部分。

诉讼效率作为民事诉讼法所追求的价值之一，在评价民事诉讼制度的合理性和指导具体制度的构建中有着十分重要的作用[9]。一般的规律是，审判效率与办案速度成正比例关系，审判时间耗费少则诉讼效率高。那么，审限是否可以作为衡量诉讼效率的指标呢? 一些研究将审限和诉讼效率直接联系起来，在最高人民法院制定的《关于审判质量与效率综合评估实施意见(试行) 》中，将“平均审理天数”作为审判效率12项指标之一。笔者认为，由于审限规制的主要对象是法官接触案件的时间长度，