何志鹏 崔悦：国际人权监督的理论分析与制度审视

【摘要】国际人权监督意味着在国家之间的维度上对于国家尊重保护人权的状况进行审核和促进。在当今世界无政府的状态下，为了真正保护人权，促进政府真诚保护人权，必须确立国际机制，监督人权义务的履行。当前，国际人权监督体制已经初步建立，形成了以联合国为全球行动者，以欧洲、美洲、非洲人权委员会和人权法院为区域行动者，以人权报告审议、国家间指控和个人来文为主要形式的人权监督体系。但是，现行制度与善治的理想尚有距离，存在着制度重叠、效率低下、效果不明显的局限。这就需要明确人权条约规范，发挥非政府人权组织的监督作用，发挥“人权诊所”和“文化渗透”对人权条约义务履行的作用。

【关键词】国际人权监督；非政府人权组织；人权诊所；文化渗透

尽管关于人权的基础还存在着诸多疑问，{1}也会对于新兴的问题不断地论争，{2}但不容否认的是，随着人权全球化趋势的日益加强，对于国际人权保护各个领域的研究也如雨后春笋一般在国际人权法的土壤中茁壮成长。不过，值得注意的是，这些研究目前大多数都聚焦于两个领域：第一，宏观意义上的国际人权保护制度的成就、具体内容、面临的困境及发展趋势的研究；第二，微观意义上的具体某项国际人权保护条约的相关问题研究。对国际人权保护制度中的监督机制的专门研究还处于碎片化、不完整的状态，这不得不说是国际人权保护问题研究中存在的一个缺陷。众所周知，国际人权法律规范的体系化和明确化―“良法”的制定―是完善国际人权保护制度的前提与基础，但是，国际人权监督机制的有效运行―“善治”的达成―才是将国际人权法律规范落到实处的关键所在。可见，对国际人权监督机制的研究是十分重要的。本文按照国际人权监督的内涵、为什么需要国际人权监督机制、国际人权监督机制的运行与完善的研究思路，试图对国际人权监督基本理论作出比较完整的阐述与分析，以期对国际人权保护理论的完整化作出一些努力。

一、国际人权监督的内涵

人权是不存在国际与国内之分的，即不能将人权划分为“国际人权”和“国内人权”，因此，“国际人权监督”不能被解释为“对‘国际人权’的监督”。本文“国际人权监督”的内涵是指国际层面的人权监督，即在国家之间的维度上对于国家尊重和保护人权的状况进行审核和促进。这是与国内层面的人权监督相对应的。国际监督包括政治监督、法律监督和司法监督。政治监督主要是以国际组织的宪章或基本文件为依据，通过国际组织最高权力机关及其附属机构的决议或决定，对其成员是否尊重国际人权标准进行审议或审查。{3}政治监督的形式包括通过指责决议和实地调查，对国家地位和国际关系起着重要作用，带有强烈的对抗性质。{4}在监督实践中容易受到国家地位和政治利益的影响，很难做到公正和客观。法律监督指国际人权条约机构实施的监督。法律监督不同于政治监督，虽然人权公约的形成和执行离不开国际形势，但是条约规定了统一的国际人权标准，对各缔约国进行经常、系统和严格的督促，力求推动遵约。{5}这种法律监督形式被有的学者称为“准司法性监督”，与由国际司法机关（如国际法院和欧洲联盟法院）实施的由任职的国际法官根据正当的法律程序，解决国家间或国家与个人之间争端的司法性监督相区分。{6}在全球层面上，国际人权监督的方式主要为政治监督和法律监督；在区域层面上，国际人权监督的方式主要为法律监督和司法性监督。

国际人权监督是全球治理的一部分。从主体的角度，既可以包括国家监督，也可以包括国际组织监督，还可以包括非政府组织的监督。从客体的角度，既可以是对有关国家的法律规范的监督，也可以是对法律实施机制的监督，还可以是对于具体事件的监督。从方式的角度，既可以是“命令―服从”模式的硬性监督，也可以是“建议―参考”模式的准硬性监督，还可以是“评论―听取”模式的软性监督。

二、国际人权监督机制的成因

（一）无政府的国际社会需要建立秩序

众所周知，当今的国际社会处于无政府状态，在各国之上没有一个至高无上的权威来指挥各国的行为，各国有权按照自己的意志与其他国家进行政治、经济、文化交往，而不必受到来自于其他任何国家的干涉，一个国家也不负有服从其他国家意志的义务。也就是说，国际社会的所有国家都享有平等的主权，这一观点早已被《联合国宪章》所采纳，并且已经成为各国进行国际交往活动的基础。但是，与国内社会一样，国际社会同样需要建立秩序。随着科学技术的飞速发展、全球化趋势的加强，国家之间的联系越来越紧密，任何一个国家都无法脱离国际社会而独立存在。在这种情况下，国际秩序就显得愈发重要了。国家间的密切联系决定了各国需要加强各方面的合作，而合作必须在一个既有的国际秩序下才能进行，只有各国都遵守国际秩序，才能既利己、又利他，最终实现利益的双赢。当然，与国内社会秩序相比，在无政府的国际社会建立一个稳定、持久的国际秩序是十分困难的，这有赖于各国的共同努力，绝不是一个或几个国家就能实现的。

在提倡国际法治的今天，{7}国际秩序需要通过国际法来建立，而国际社会的主要成员―国家对国际法的遵行情况就成为了国际秩序是否稳定、持久的关键。因此，有必要探讨一下国家遵行国际法的原因，从中可以发现影响国家遵行国际法的因素，进而更好地促进国家遵行国际法，减少或避免国家对国际法的违反行为，最终达到建立并维护新的国际秩序的目标。接下来笔者简要介绍一下国际关系学者对于国际法遵行理论的研究情况。

1．现实主义。Morgenthau是现实主义的代表人物，他在1940年发表的一篇文章中指出，传统的法律观点忽视了权力、国际法和国家行为之间的关系。在他发表文章期间，纳粹德国在欧洲发动了战争。因此Morgenthau的观点也受到了当时国际社会形势的影响。现实主义下的所有分支学派大体上都持有Morgenthau的规范性立场，将国家作为国际法的基本行为体并且认为国际法反映了强国的利益。

2.制度主义。与现实主义模式不同，制度主义重视的不是国家力量，而是全部制度。制度主义者，包括最有名的Keohane{8}在内，都在试图解释国际制度为什么存在并且国际制度如何影响国家行为。在制度主义看来，制度存在是为了促进协议并且被予以遵守主要是由于追求自我利益的国家所进行的理性的效用最大化活动。这样，制度就允许国家从事合作性活动，而通过限制短期权力最大化以追求长期目标的方式，这些活动也许是不可能的。{9}

3．自由主义。该方法摒弃了加强现实主义和制度主义的假设，即国家被恰当地视为单一的理性代理人。其分解了国家并且将焦点放在国内政治程序上。自由主义认为国家间政治远比现实主义者和制度主义者承认的要复杂得多。国家不是单一的，而是许多不同部分的总和。了解这些部分（包括政治机构、利益团体和国家行为体）对于全面理解国家在世界舞台上的行为是至关重要的。也就是说，国内政治是影响国家作出国际层面决定的因素之一。一国是否作出遵守国际法的决定，是与其国内政治密不可分的。在Slaughter看来，由于自由国家的政治结构，相比于自由国家与非自由国家之间的争端，自由国家之间的争端更有可能在法律范围内和平地予以解决。{10}

4.建构主义。建构主义是新兴的研究方向，建构主义者指出甚至是在一个无政府的环境下，行为体的行为也取决于他们的身份和潜在价值。并不是所有国家都以相同的方式做出行为，国家文化可能是重要的。建构主义认为存在一个国际社会并且该社会的规范影响或决定国家的行为和身份。{11}建构主义的核心即权力或利益都不是独立存在的。利益和身份是在社会中构建的，它们是可塑的并且可以被重新界定。国际法可以被理解为既是对强国的身份和利益的反映，也是一个加强身份、利益和力量的社会制品。{12}建构主义经常坚持国际法是一个与众不同的制度，其通过重建身份和利益来对国家行为施加有因果关系的影响。Abram和Antonia Chayes夫妇提出了“管理模式”，在其看来，国家遵守国际规则并不是因为它们被制裁所威胁，而是因为它们被其所属的条约制度产生的活力所劝服，从而遵守国际法。{13}也就是说，即使在没有制裁威胁的情况下，国家也会遵守国际法，这是因为国家认为自己有遵守国际法的义务。在“公平模式”下，Franck主张解释条约遵从的关键因素是公平。他认为不公平的规则不会形成大量的遵守。“公平模式”与“管理模式”的共同点在于遵守国际法问题被追溯到了对国际法规则的广泛的规范性接受，这一接受又反过来反映了规则与广泛持有的价值和规则制定程序的合法性相一致。{14}

虽然以上介绍的这几种学术观点是从不同的角度来分析国家遵守国际法的原因，而且这些观点在当今国际社会中仍然可以找到实践的身影，但是我们必须看到，现实主义的观点已经不符合当今国际社会的全球化趋势。也就是说，现实主义的观点是有其历史局限性的，而近期兴起的建构主义是符合历史发展趋势的，因为全球化的趋势提出了国际法治化的要求，而国际法治的一个主要特征就是“国际法之治”，即国家遵守国际法规则，在国际法范围内作出行为，包括用法律方式进行国际交往、解决国际争端，甚至战争也要受到国际法的制约，包括禁止使用大规模杀伤性武器、平民及战俘有权得到人道主义待遇等，如果想要达到这样一种法治状态，国家就必须建立一种守法意识，自觉地尊重、遵守法律，将国际法规定作为自己必须履行的义务，这正是建构主义所提倡的，即将遵守国际法内化为国家自身的法律信念，而现实主义者所主张的遵守国际法只是强权政治的体现将逐渐被历史所湮没。

遵守法律的前提是法律本身是良法，所以当前国际社会亟需建立稳定、持久的国际秩序来促进各国相互之间的友好合作。只有这样，才能构建和谐世界，实现全人类的福祉。国际秩序的构建有赖于国际社会成员达成共识，所有国家一起努力才能实现，仅靠一个或几个国家的力量是远远不够的。当然，从目前的局势来看，构建一个持久、稳定的国际秩序仍然任重而道远，难以在短期内实现。

（二）保护人权是国际秩序的重要方面

人权问题的国际化最早出现在19世纪中叶。1856年3月30日的《巴黎条约》和1878年6月13日的《柏林条约》就已经涉及禁止奴隶买卖以及保护奥斯曼帝国境内基督教少数民族问题。{15}1864年8月22日，瑞士、法国、荷兰、比利时、葡萄牙等12个国家在日内瓦签订了《万国红十字会公约》，该公约后经1906年、1929年和1949年三次修订，成为著名的日内瓦四公约之一。第一次世界大战后，在人权的国际保护方面一个重要进展就是国际联盟的出现。尽管在“国际联盟盟约”中没有直接规定保护人权，但是，该盟约的确包含了关于国际人权法发展的两项条款。{16}特别是国际联盟于1926年9月25日主持制定的《禁奴公约》、1930年6月28日的《禁止强迫劳动公约》。根据1919年《国际劳工组织章程》成立的国际劳工组织也为国际人权法的发展作出了突出贡献。在国际劳工组织大会于第二次世界大战前通过的国际公约中，主要包括基本权利和自由、劳动权利、劳动条件和生存条件权利、禁止童工和保护青年工人权利以及保护妇女工人方面的公约。第二次世界大战后，联合国成为了制定国际人权公约的组织者，国际人权法进入了一个快速发展的新时代。同时，以欧、美、非为代表的区域范围的人权保护立法也蓬勃发展起来。而值得一提的是，非政府人权组织日益发挥着重要作用，积极推动人权保护国际机制的建立和完善，促进国际法的发展。{17}

第二次世界大战结束后，世界力量对比发生了巨大变化，新的世界格局得以确立。原有的帝国主义殖民体系土崩瓦解，取而代之的是以美、苏为首的两极格局。联合国虽然在名义上代表着所有成员国的利益，实际上为美国所主导，20世纪50年代初的朝鲜战争就是一个典型的例子。两极格局随着20世纪90年代的苏联解体而终结，值得注意的是，两极格局终结后尚未建立起稳定、持久的国际秩序，国际社会一直处于较为动荡的状态：经济上，自由主义体系受到了2008年以来爆发的经济危机的重创；政治与安全上，文明的冲突成为了局部战争的导火线，反恐体系的建立导致了世界暴力的加剧，虽然爆发第三次世界大战的可能性并不大，但是局部的战争仍然给人民带来了巨大的灾难。真正意义上的和平从未实现，有些国家与地区的人民仍然长年遭受着战火的洗礼，