张丽娜：南海油气资源共同开发的主体适格性

内容提要: 对于海洋资源共同开发的主体适格性，不同学者有不同的主张。就国内法层面，主体适格性应由各国的国内法进行规定；就国际法层面，只有主权国家具有共同开发的主体适格性。南海油气资源开发，可以分为两种情况，即争议海域的开发与非争议海域的开发。对于非争议海域，共同开发的主体资格由各国自行决定，而争议海域的共同开发中，适格主体为南海周边的六个国家，但由于南海的海域特征，并非所有的主体都有权对整个南海提出共同开发的要求。明确南海油气资源共同开发主体适格具有重要的现实意义，其不但可以排除南海区域外国家以及东盟干预南海油气资源开发活动，同时也利于南海油气资源开发中各类争端的有效解决。

关键词: 南海/油气资源/共同开发/主体适格性

一、共同开发主体适格性的解读

（一）学者的态度

1．共同开发主体仅限于国家，即只有主权国家具有主体适格性。如日本学者三友认为，[1]共同开发是政府间基于协议的开发，同时排除了政府与私人公司之间的合作开发。德国学者雷纳・拉各尼认为共同开发是国家之间的一种合作方式，即共同开发是国家之间就勘探和开发跨越国家边界或处于主张重叠区域的非生物资源的某些矿床、矿田或矿体所进行的合作。[2]加拿大学者高尔特也认为共同开发是两个或两个以上的国家为勘探开发近海矿产而采用的一种管理模式。[3]这类学者对共同开发的理解并不完全相同，但他们对共同开发的主体却有着共识，即共同开发是国家之间的合作行为。就此，我们可以做进一步的解释，即国家是共同开发的适格主体。

2．共同开发的主体既包括国家，也包括其他经济实体，也就是说主权国家和其他经济实体均具有共同开发的主体适格性。如国际法学者戈尔特认为，共同开发是某种形式的共同管理，是一个或一个以上国家为勘探和开发海洋矿物资源而进行的联合。据此可以看出，共同开发的主体可以是两个或两个以上国家的联合开发，也可以是一个国家在其管辖之下的联合开发。我国学者潘石英也认为，共同开发是两个或两个以上的行政单位，对某一地区的自然资源所进行的勘探与开发活动。这里所说的行政单位，既包括了主权国家，也包括了各类企业。[4]通过这类学者对共同开发的理解，我们可以看出，共同开发的适格主体，不仅限于国家，还包括其他经济实体。

（二）分析与解读

主体适格，一般是指在特定的法律关系中，当事方享有权利并承担义务的法律资格。所以，在分析主体适格性时，离不开特定的法律关系，因为在不同的法律关系中，法律对主体资格的要求有所不同。基于此，共同开发的主体适格性也必须放在特定的法律关系中进行分析。从上述学者的论述中可以看出，共同开发主体适格性存在于国际法和国内法两个层面。从理论上讲，在国际法层面，主体适格性应由国际法确定；在国内法层面，主体适格性应由一国的国内法进行规定，至于国内法如何规定共同开发的主体适格性是其主权行为，其他国家无权干涉。但由于任何国家的国内法空间效力仅限于其领土之上。所以，在共同开发中，各国仅能就其领土范围内的共同开发问题进行规定。而对于主权尚未确定的或处于争议之中的领土，各国国内法的效力要受到限制，对这类区域的共同开发问题，不能也不可能在国内法层面得到解决。所以，这类领土的共同开发问题，就需要国际法的调整与协调。从国际法的理论上分析，国际法只调整国家之间、国际组织之间、国家与国际组织之间的关系。因此，在国际法层面的共同开发中，国家是唯一的适格主体。

国家虽然具有国际法层面的共同开发的主体适格性，但并不意味着任何国家可以参与任何地区的共同开发。关于这一点，在共同开发的理论和实践中均得到了证明。

就共同开发的理论看，共同开发体现了国际法上的相邻权原则。相邻权原则的主旨是一国在行使主权时，不能侵害与其相邻国家的权利。当相邻国家的边界没有确定的情况下，或相邻国家对同一地域存在领土主张时，无论哪一方进行单独开发均会使其他国家的权利受到损害。这就构成了对国家法上相邻权原则的违反。在边界确定的情况下，由于自然资源本身的特质，单独开发也会影响到相邻的其他国家的利益。如像石油天然气等流体矿田，由于其本身具有一定的流动性，即便相邻国家的边界已经划定，开采也仅限于一国之间，但由于地质的问题，地下结构的连通性，以及被开采矿藏的流动性，单独开发势必会造成对邻国的权利的侵害。[5]上述两种情况下的最佳处理办法只能是共同开发。所以根据相邻权原则，共同开发的适格主体应该是具有相邻关系的主权国家，这种相邻关系是指领土相邻或领土相向，其他地区的国家不具备共同开发的主体适格性。

就共同开发的实践看，共同开发也印证了相邻权理论。1960 年，捷克斯洛伐克和奥地利签订了共同开发协议，该协议主要是解决两国边界的共有天然气矿藏问题。该共同开发是在其边界线已经划定，没有领土争议的情况下进行的。两国约定，按照其边界线一侧的矿藏占资源总储量的比例进行开发，同时按照相应比例分享开发所得产品。1962年，荷兰与联邦德国也签订了共同开发协议，该协议用于开发两国存在主权争议的埃姆斯河口区域的天然气资源。根据协议，在跨越两国间临时分界线的格洛宁根天然气田建立一个共同开发区，双方在临时分界线一侧进行开发，开发的收益和费用由双方平等分配。1988 年，阿拉伯也门共和国和也门民主共和国签订共同开发协议，该协议解决的是两国尚未划定陆地边界线的马阿里和沙布瓦地区的石油开发问题。根据协议双方同意划定一个区域，面积大约2200 平方公里，由双方共同开发该区域的潜在石油资源。上述共同开发的实践表明，具有共同开发适格主体的国家应该具有某种相邻关系。

（三）小结

共同开发的主体适格性问题应放在特定的法律关系中进行分析，就国内法层面看，共同开发的主体适格性问题由各国国内立法确定。因为国家对其领土内的资源享有处置的权利，这是国家主权的重要体现。这种处置权包括国家以何种形式对资源进行开发和利用，以及谁有资格参与这种开发和利用。国家对于共同开发的适格主体的规定可能考虑的主要因素是技术和经济的原因。这种适格主体只能在没有争议归属的领域内从事共同开发活动，对其他国家的权利和利益没有影响。在国际法层面，共同开发的主体适格性问题由国际法解决。因为国际法理论的限制，国际上共同开发的主体仅限于主权国家，同时根据国际法相邻权理论，以及国际共同开发的实践要求，并非所有的主权国家都具有共同开发的主体适格性，在国际共同开发中，适格主体应该是与共同开发的资源有某种相邻关系的主权国家。

二、南海周边国家参与油气资源共同开发的主体适格性分析

（一）南海周边国家对南海油气资源的开发现状

南海蕴藏着丰富的油气资源，其周边国家包括中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱和印度尼西亚等六国都在积极参与南海油气资源的开发活动。目前各国在南海的油气资源开发现状如下：[6]

1．中国

应该说，中国的海洋石油工业肇始于南海，但由于1965 年的中越战争，中国海上石油的勘探和开发转向了渤海湾。直到 1986 年中海油（即中国海洋石油总公司）又重新开始南海的石油开发活动。目前中国在南海的油气田主要集中在珠江口、北部湾和海南岛附近，代表性的油气田有位于南中国海的珠江口盆地的惠州油田、位于三亚市以南 100 公里的崖城 13 －1 气田等。但在南沙海域，中国还没有一口油井。虽然1992 年，中海油与美国克里斯通能源公司在北京签署了一个名为“万安北 － 21”的石油开发合同，但由于越南认为该区块位于越南的大陆架上，从而导致中越在万安北附近发生武装冲突，致使该合同被搁置。

2．越南

越南的海上石油开发始于上个世纪 80 年代初，1980 年，越南和原苏联签订了在越南南方大陆架勘探和开采石油的协定。1986 年，越南在“白虎”油田首次开采出少量石油。从此，越南的原油产量开始不断增长。越南大多数的石油勘探和开采活动都发生在 Cuu Long 海域和 Nam Con Son（万安盆地）。应该说，越南主要油田并没有在我国主张领土主权的海域内，只是大熊油田与九段线有一定的擦边并部分垮界。另外，越南曾试图在九段线内的蓝龙油田和其他几个油气田进行油气开采，但后来由于该区块的地质结构非常复杂难于开发而停止了。值得注意的是，虽然越南在九段线内的石油勘探并不顺利，但越南对万安滩（我国万安北 － 21 区块 ）附近仍然没有放弃。同时，在九段线内单方面设置了众多勘探区块并正积极寻求国外合作，这显然严重侵犯了中国主权。

3．菲律宾

菲律宾早在上个世纪的 70 年代初期就在南沙群岛附近海域进行油气资源勘探活动。其油气勘探开发的重点地区是西北巴拉望盆地，菲律宾的几乎所有石油均采自西北巴拉望海域，这些地区的油田不在南沙海域。但菲律宾目前的勘探开发区域在逐年向南沙海域深入，主要是礼乐滩。1975 年菲律宾将礼乐滩面积约 2．6 万平方公里的海域出租给法国、瑞典等国的石油公司，进行石油和天然气勘探活动。从 1992 年开始，菲律宾又邀请外国石油公司对礼乐滩开展地球物理调查。

4．马来西亚

马来西亚在南沙群岛附近的油气勘探开发活动比较早，而且取得的成效也比较大。从上个世纪50 年代开始，马来西亚就在曾母盆地和文莱一沙巴盆地的沙捞越（SARAWAK）和沙巴（SABAH）近海进行石油勘查，1966 年马来西亚公布了其大陆架法，并在海上划出招标区块（该区块侵入我国南沙海域约 8 万平方公里），该区块出租给了荷兰壳牌公司的子公司――沙捞越壳牌公司勘探石油。同时，在马来西亚划定的勘探开采区块中，还有一部分是文莱主张权利的海域。

5．文莱

文莱生产石油的历史更长，早在1899 年就打出了第一口油井。1913 年壳牌石油公司进入文莱进行油气资源勘探，从那时起文莱就掀起了大规模的油气开发活动。文莱的海上油气田主要位于其近海的文莱――沙巴盆地。

6．印度尼西亚

早在 1969 年印度尼西亚和马来西亚签订大陆架协定时，就与我国有大约 5 万平方公里的海域争议。到了上个世纪 70 年代初期，印度尼西亚开始在东纳土纳海域进行油气钻探。1973 年，阿吉普石油公司在此发现了一个巨型气田――纳土纳气田。该气田在纳土纳岛东北方约 225 公里处，在曾母盆地西北部，其水深 145 米，全部位于我国南沙海域。

（二）南海周边国家对南海油气资源开发的主体适格性分析

从上述南海油气资源的开发现状可知，南海油气资源一部分是位于没有争议的南海周边国家的领土范围之内，而另一部分油气资源却位于存在领土争端的海域之中。因此，对于南海油气资源开发的主体适格，也应从两方面进行分析。

对于没有争议的海域，各主权国家有权利确定油气资源共同开发的适格主体，从各国的实践看，这些主体既包括本国政府，也包括本国的石油公司，同时还包括外国的石油公司。这些主体的适格性问题，由这些国家的国内法决定，这并不存在争议。

对于争议海域，任何国家不能单独开发，在共同开发时，主体适格性问题需要寻找国际法依据。按照国际法上的共同开发理论，上述各方均有资格参与南海油气资源的共同开发，即这些主体均具有适格性，原因是：其一，上述各方是联合国承认的主权国家，具有参与海洋资源共同开发的基本法律资格。其二，上述各方在南海海洋权益方面均提出了领土要求，且存在事实上的海洋争议。因此，争议各方均有资格从事重叠海域的共同开发活动。

虽然上述六国在共同开发南海油气资源方面不存在主体适格性的瑕疵。但在南海争端中，我们也可以看到，争议海域主要是中国与周边国家的权利重叠，这种重叠有的存在于两国之间，有的存在于三国之间。所以，南海油气资源共同开发并非是指上述所有六国共同开发南海油气资源。而应根据不同海域权利的重叠情况具体确定开发的主体。也就是说，从总体上讲，中国、越南、菲律宾、马来西亚、印尼和文莱都具有南海油气资源共同开发的主体适格性。但如果将南海区分为不同的权利重叠海域，其具体的主体适格性还需要进一步确认。

因为并非南海周边国家所主张的海权都覆盖整个南海海域，所以，在具体开发南海油气资源时，我们可以借鉴《帝汶缺口条约》设立若干分区的方式，即将存在争议的南海海域通过地理坐标划定出共同开发区，然后依照资源分布的规律分为若干个地理坐标小分区。