赵艳敏：美国对华“双反”案中的重复征税问题分析

【摘要】美国对华“双反”合并调查案件中的重复征税问题，其根源在于反倾销调查中采用了非市场经济方法，以未受国内补贴影响的替代国价格计算被调查产品的正常价值，但同时又对国内补贴采取反补贴措施。根据美国的法律规定，反倾销、反补贴程序属于行政调查，不能适用美国《联邦行政程序法》的举证责任规则，因此，中方不承担证明中国产品存在重复征税的举证责任，而应由美国商务部独立地对重复征税问题作出完全的调查。《美国法典》第1677a（c）（1）（C）条并不排斥对国内补贴的重复征税进行价格调整，但未对国内补贴作出明确规定，属于法律空白。美国国际贸易法院对新充气工程机械轮胎案作出的两次司法审查判决，为中国产品摆脱重复征税提供了有力的司法支持。

【关键词】“双反”合并调查；重复征税；国内补贴；举证责任；司法审查

对进口产品同时进行“反倾销、反补贴”合并调查（以下简称“双反”合并调查）是美国调查机关的惯用做法，[1]一向仅对市场经济国家的产品发起，与非市场经济国家的中国产品无涉。但自2005年以来，美国国内对中国产品适用反补贴税法、并用“双反”措施的观点甚嚣尘上，虽然美国审计署指出，美国调查机关对中国产品发起“双反”合并调查将面临一个相当困难的问题，即对产自中国的同一产品很可能作出倾销和补贴的重复征税，[2]但如今预言已化为现实。自2006年11月20日美国对中国铜版纸发起首例“双反”合并调查以来，截至2010年4月21日，共对中国产品进行了25起“双反”合并调查，[3]涉及到化工、冶金、造纸、轻工、机械、金属制品、纺织等七大行业，目前，已有18起案件结案，[4]绝大多数案件存在着重复征税或重复征税的可能性。首例“双反”合并调查铜版纸案在2007年12月6日以美国国际贸易委员会（ITC）作出的否定性损害终裁而结束，[5]但从这一案件开始，美国商务部（DOC）为以后系列“双反”案件的重复征税定下了一个基调，即否认在非市场经济体下存在对国内补贴的重复征税，拒绝对中国产品进行价格调整。美国商务部的主要理由是中国政府及中国应诉方未能证明重复征税的存在；另外，美国反倾销法不存在国内补贴自动并同等地降低出口价格的假定。这样，对于美国对华“双反”系列案件就存在如下问题：美国对华产品发生重复征税的机制是什么？在“双反”调查中，重复征税应由谁来承担举证责任？在法律上，美国反倾销法是否排斥对国内补贴的重复征税进行价格调整？对这些问题的研究希望能为中国产品摆脱重复征税提供法律上的帮助。

一、美国对华产品重复征税采用了不同于市场经济国家的发生机制

重复征税是“双反”合并调查案件中的特有问题。进口国调查机关对同一外国进口产品同时进行反倾销和反补贴调查，表面上看起来，反倾销与反补贴泾渭分明，两种调查各行其责，但倾销和补贴之间往往存在着紧密的内部联系。

在对中国产品进行“双反”合并调查以前，一般认为重复征税发生在出口补贴和倾销的重叠计算方面。比如外国商品在进口国市场表现出来的低价，既可能是外国出口企业以提高国内售价的方式压低出口价格，也可能是外国出口企业获得了本国政府的资助而降低出口价格，或者两种情况兼而有之，简言之，政府的出口补贴可以导致倾销。在后两种情况下，进口国调查机关计算出来的倾销幅度已包含了出口补贴的成分，据此征收的反倾销税当然涵盖了反补贴税所要抵消的出口补贴造成的不当竞争优势。在此基础上，如果调查机关在平行发起的反补贴调查中再对该外国产品征收反补贴税，就会产生重复征税问题，即对进口国的国内产业进行了重复救济。为了避免反倾销税和反补贴税同时计征产生的重复征税问题，《美国法典》第1677a（c）（1）（C）条要求美国商务部在被调查产品的美国价格上增加已征收的反补贴税，以抵消出口补贴。

针对中国产品的“双反”案件与美国此前发起的“双反”案件不同，其呈现出了新的特点：第一，美国调查机关摒弃了对非市场经济国家不适用反补贴税法的做法，在既缺乏宪法性依据，又缺失条约依据的情况下，[6]正式对原产于中国的产品适用反补贴税法。第二，美国商务部对中国产品采用了不同的调查标准。美国商务部对中国产品适用反补贴税法，事实上是把中国当作市场经济体；但在同时进行的反倾销调查中，则变换标准将中国视为非市场经济国家，采用生产要素方法以替代国价格计算被调查产品的倾销幅度，导致对中国产品征收的关税畸高。比如，在亚硝酸钠案中，中国所有的涉案企业面临190.74%反倾销税税率以及169.01%的反补贴税税率，两者叠加起来高达359%。[7]第三，美国商务部主要对中国政府提供的国内补贴发起调查，涉及到所得税收优惠、国有商业银行发放的贷款、增值税退税等国内补贴。

在对中国产品的反倾销调查中，美国商务部采用非市场经济方法计算被调查产品的倾销幅度，即按生产过程将这些产品分解为各个生产要素，再加上管理费用、利润及其他费用，然后以替代国价格确定各要素投入的价格来计算正常价值。因此，美国商务部是用未获补贴的替代国价格来确定中国产品的正常价值，而中国政府提供的国内补贴并没有反映在被调查产品的正常价值中，美国商务部据此计算出来的反倾销税已抵消了被调查产品中所含有的国内补贴。而此时美国商务部照旧对中国产品征收反补贴税。这样一来就发生了重复征税问题。与对市场经济国家产品重复征税的发生机制不同，美国商务部是对中国产品所获的国内补贴部分作了重复征税，其发生根源就是美国商务部在反倾销调查中使用的生产要素方法。

二、美国对华产品重复征税应由谁来承担举证责任

美国商务部拒绝在反倾销调查中对中国产品进行价格调整的一个主要理由是，中国政府和中国企业无法在事实上证明存在重复救济，因此，中方要承担未能举证的不利后果。而由谁承担重复征税的举证责任，必然要涉及到美国行政程序法中的证据规则以及“双反”案件的性质问题。

（一）“双反”案件与美国《联邦行政程序法》的举证责任规则

对行政程序中的举证责任作出详尽规定的是美国《联邦行政程序法》（APA）。美国《联邦行政程序法》将行政行为分为两大类：裁决和制定规章，而裁决程序又可分为正式裁决的程序和非正式裁决的程序。正式裁决程序按美国学者自己的话来说，很像法院无陪审团的民事审判程序。[8]在这种行政裁决中，行政机关作为法规或裁定的提议人负有举证责任，但举证责任并不限于行政机关，实际上，凡主张某种事实的人对该事实都负有举证责任。举证责任包括两层意思，即提出证据责任和说服责任。提出证据责任可以在双方当事人之间多次移转，首先由肯定某项事实的当事人提出证据，支持自己的主张，只要当事人所提供的证据具有表面的证明力量即可假定成立，这时，提供证据的责任移转于对方当事人。对方当事人提出反证，支持自己所主张的事实，证明他方当事人所提证据的错误，不能成立。如果对方当事人所提反证具有表面的证明力量，原来提供证据的人有义务继续提供证据，反驳对方当事人的证据。而说服责任是指当事人所提供的证据具有足够的证明力量，能够确定当事人所主张的事实。[9]

在涉及中国产品的系列“双反”案件中，美国申请方与中国应诉方作为利益对立的两方，对倾销与补贴行为提出了各自不同的主张，比如在新充气机械轮胎案中，中国应诉方以轮胎的原材料―橡胶为实例，主张美国商务部对应诉方不公平地惩罚了两次。美国申请方Bridgestone公司则从实体上反驳中方的观点，坚持美国商务部使用的非市场经济方法不会造成重复征税，认为中方的主张建立在一个错误的经济前提上，即补贴必然导致降低价格。美国商务部作为反倾销、反补贴的行政主管机关，扮演了准司法裁判者的角色，拒绝了中方的主张。它认定中国商务部及应诉各方未能证明重复征税的发生，因为中方未能提出任何数据表明由于国内补贴而获得的利益同等地降低了美国价格，假定国内补贴自动并同等地降低美国价格具有推测性。[10]在该案中，中方解释了重复征税发生的原理，完成了提出证据的责任；美国申请方则从实体上反驳、否定中方的证据，同样完成了提出证据的责任。美国商务部最后以中方未能完成说服责任，拒绝了中方的请求而使中方承担了不利后果。

从表面上看，美国商务部作出的行政裁定符合《行政程序法》的证据规则。但问题是，美国国会在1979年通过了《贸易协定法》，众议院第317号委员会报告指出，反倾销、反补贴程序是非正式的行政程序，属于非裁决性质，不需要遵守《联邦行政程序法》对行政程序的要求。[11]也就是说《联邦行政程序法》规定的证据规则，包括举证责任，不适用于反倾销、反补贴程序。

（二）反倾销、反补贴程序的性质及中方承担举证责任的不当性

反倾销、反补贴程序作为特殊的行政程序，其性质决定了所应适用的证据规则。如前所述，美国《联邦行政程序法》将行政程序分为裁决和制定规章两大类，行政裁决是指行政机关作出能够影响当事人权利和义务的具体决定的行为，具有司法性质，是对于现在或过去的事实，按照已经存在的法律进行调查，确认并强制履行其责任。制定规章具有立法性质，着眼于未来，制定新的规则，适用于管辖范围内的全体人或部分人。[12]然而，行政行为并不限于这两大类，在某种程度上，行政调查可视为在上述两类行政程序之外的一类行政行为，一般作为行政裁决和制定规章的辅助性程序而存在，但并不是行政裁决和制定规章本身。[13]

美国国内对于反倾销、反补贴究竟属于哪一种行政行为，还存在着行政调查和行政裁决之争。主流观点将反倾销、反补贴视为行政调查。比如国会确认《1930年关税法》第7章规定的反倾销程序属于调查性质，而非裁决。[14]国际贸易法院（CIT）同样指出，反倾销程序是行政调查，不属于行政裁决。[15]William Davey和John Jackson教授总体上认为，反倾销、反补贴就其性质而言，主要是行政调查，但是这些程序在某些方面类似于行政裁决。[16]第三种观点将反倾销、反补贴程序视为行政裁决。《美国对外关系法重述（第三版）》认为美国反补贴程序虽然名为“调查”，但具备司法程序的许多特质。这些程序并不由申请方控制，而是由外国一方与美国政府进行对抗。[17]

美国国内的争论正是反倾销、反补贴程序特殊性的反映，一方面，这两种程序涉及到美国国内企业与外国企业之间的私人利益之争，带有行政裁决的印迹；另一方面，调查机关在反倾销、反补贴中发挥着主导调查作用。根据《美国法典》第19编第1671节到第1677节的规定，美国商务部的调查作用贯穿了反倾销、反补贴的整个阶段。在申请和立案阶段，美国商务部需要审查申请人提供的产业支持信息，确定调查范围；在初裁阶段，美国商务部将向其国内生产商、进口商以及外国出口商或生产商发放调查问卷，依现有信息，以是否存在合理的基础为依据，作出肯定初裁；初裁后，美国商务部为了保证调查问卷所获信息的正确性和完整性，需要进行实地核查，为最终裁决提供依据；在终裁前，经当事一方的要求，美国商务部还需举行听证，这类听证不同于其他一般行政程序中适用的联邦听证规则，其目的仅在于澄清相关的事实，鼓励相关利益方表达观点，相互辩论、提交证据，并允许美国商务部官员在听证过程中向当事人提出各种问题，从而尽可能多地获取对裁决有用的信息；[18]在行政复审阶段，美国商务部通过调查问卷及实地核查作出调查。可见，反倾销、反补贴在本质上仍旧属于行政调查。

当然，在反倾销、反补贴程序中，除了美国商务部发挥的调查主导作用外，