何志鹏：保护的责任：法治黎明还是暴政重现

【摘要】“保护的责任”(简称R2P)是21世纪之初在国际法日益渗透到国内事务之中、人权问题受到全球普遍关注的背景下出现的新概念。从理想的角度看，R2P理念的出现，意味着国际社会向着建构人本主义、宪政化的国际法体系迈出了理论的步伐;但从现实的维度看，被视为R2P的实践不仅算不上成功，而且存在着大国强权的嫌疑。这种状况的出现是由现实国际法律程序的格局决定的。为了国际法与国际关系的健康发展，现阶段必须谨慎防范R2P成为国际法律制度的组成部分，必须待国际法律整体环境进一步完善之后，再以法治的标准，确立规范、妥善运行，切实践行国际法的人本主义理念。

【关键词】保护的责任(R2P)；国际法；法治；霸权

国际法在时代的发展中不断形成并深化着新的概念。保护的责任（Responsibility to Protect,以下除文件名称，均简称R2P）就是21世纪初国际关系与国际法领域出现的新理论。保护的责任理论是对传统的主权、安全观的重新阐释。国家保护责任理论通过对安理会作用的扩张解释，赋予了国际社会解决人道主义危机的责任。国内外学者对此展开了初步研讨，现存的理论观点既有赞成者，[1]也有反对者；在肯定这一观念的积极意义[2]、确认保护的责任理论在某种程度上可以应付日益复杂的国际危机的同时，也提醒关注其带来的消极影响。[3]此时，分析R2P在当代世界格局中的理论与现实影响，对于准确、全面地认识这一原则，对于在实践中把握立场、方向与尺度，具有重要的意义。

一、从内部事务到国际关注：R2P的内涵与历史发展

（一）R2P的内涵

关于R2P，不同的国际法律文件在细节上有不同的解释，但大体的含义是一致的，即国家有责任保护本国国民免受可以避免的大规模屠杀、强奸、饥馑等灾难，如果这个国家没有能力或者不愿意履行它的这种责任，那么国际社会就应当对此进行干预，从而代替这个国家向处在危险中的人民提供生命支持保护及援助，履行预防责任、做出反应责任以及重建责任。

根据这些文件，R2P有三个支柱：（1）每一国家都具有保护其人民免受种族灭绝、战争犯罪、族裔清洗和反人类罪侵害之责任；（2）国际共同体应当援助有关国家保护其人民免受上述犯罪侵害，包括援助那些处于压力之中、危机出现或冲突爆发之前的国家；（3）如果和平手段不敷使用，国内当局明显不能保护其人民免受种族灭绝、战争犯罪、祖裔清洗和反人类罪侵害，则可通过安理会、根据《联合国宪章》，包括其第七章，以具体问题具体对待的方式与适当的区域组织相合作，采取及时而决断的集体行动。

（二）R2P的历史发展

R2P是国际社会针对类似索马里、卢旺达、波黑、科索沃、达尔富尔等地的种族灭绝和种族清洗事件而对国际法既有制度和观念进行反思而出现的理论。[4]早在1996年，联合官员就已经提出了将主权看作是对人民承担的义务的观点。[5]2000年成立的“干预和国家主权国际委员会”提出了《保护的责任》的报告，[6]将国家主权理解为保护人民责任、国际社会可以在国家怠于保护之时进行替代的观念。2004年12月，联合国秘书长安南任命的“威胁挑战和改革问题高级别小组”向第59届联大提交名为《一个更安全的世界：我们的共同责任》的报告，接受和确认了R2P这一概念。[7]2005年3月，联合国秘书长的报告《大自由：实现人人共享的发展、安全与人权》重申了主权国家所具有的保护公民权利、使其免受暴力和侵略危害的责任，以及集体所负有的提供保护的道义与政治责任。2005年9月的世界首脑会议成果则进一步提出，R2P原则对于促使国家履行保护人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任，促使国际社会履行国际援助及及时果断反应的责任提供了重要的依据。联合国秘书长通过《履行保护的责任》、《预警、评估及保护的责任》、《区域与次区域安排对履行保护的责任的作用》和《保护责任：及时果断的反应》等一系列报告，使其内容渐趋丰富和充实。[8]

（三）R2P的时代背景

R2P这一概念是20世纪中叶以后国际法发展的历史逻辑的自然延伸，是国际法演进的必然结果。现在国际法的一个重要特征就是对于国家内部事务日益深入的介入。[9]完全不容国际社会关注的“内政”范围越来越狭小，随之，由于国际社会对于国内事务的干预越来越多，国际法上“干涉”的概念界定也变得越来越谨慎。[10]可以说，现在的日常生活，完全与国际法无关的方面几乎不存在了。而第二次世界大战之后国际法对于人权的强调和关注更是一个显而易见的大趋势。人权观念、人权制度在全球和区域的层次上建立和发展，促进和保护人权已经被视为国际人权法的一项原则，[11]这为国际法重视人的权利铺就了坦途。

二、理想构划：保护责任的国际法治向度

从理想的角度讲，R2P可以被描述成为向着国际法治的理想迈进的重要步伐。它意味着很多国际法治所倡导的价值的展现：

（一）人本主义

R2P的起点在于保护，而保护的客体则是人的权利，这体现着一种人本主义的关怀，是国际法的价值基础。20世纪70年代首次出现于国际法院判决书的“对一切的义务”[12]，作为现代国际法中的重要概念之一，导致了对国际法体系结构和国际法效力根据的再审视，昭示出国际法中自然法的应有地位。[13]对这一概念的研讨初步铺开，[14]其对国际环境法、刑法的影响获得了中国学者的初步关注。[15]这一概念是国家对其某些行为承担国际责任的基础，反映了国际法价值论的变化，即在国家价值之上存在着所有国家都对其享有利益的价值，即国际社会基本价值和国际社会共同利益，这主要表现为强行法对基本人权的保护。R2P的理念是“对一切的义务”思想的延伸，提倡人权、人道主义的考量高于主权的考量，通过将政府的职责设定为保护人民的基本权利、政府的功能定位就清晰地展现了现代政治伦理的基本要求，这一点与社会契约论中对于政府基础与目标的认定是一致的，也是一个合法、有效、健康发展的政府必然要承担的责任。所以R2P的观点具有很强的理论力量，获得了很多人的赞同。[16]国际法治的首要价值目标即是人本主义，如果能够妥善地处理R2P，则此种做法很可能意味着国际社会的法治进步。

（二）监督权力

在不受监督的情况下，权力就可能会产生腐败、导致滥用，可能异化为践踏人民利益、戕害人民生命的工具。现代政治的一个重要进步就是不再将政府神化，看成是永远正确、不会犯错误的行为体；现代法治的精髓就在于首先提倡法治政府，只有在政府依照法律行事的前提下才有可能实现法治国家；而现代宪政的基石也正是要求政府对人的基本权利和自由予以承认和保障。从这些观念上讲，R2P意味着国际社会对政府的监督，防范政府滥用职权，控制政府成为谋取小集团利益、实现小集团意志的工具。意味着政府不能视主权为保证的盾牌，而应当将之看作引领和代表人民的职权；[17]与人权应当相互支持；[18]戕害人民的政府就走向了异化，应当制止。这种思想使政府真正成为一个负责任的、为人民的福祉而服务的体制。

由此，R2P的核心在于监督政府的权力，避免一国政府以主权的外衣追求统治集团的利益，侵犯公众的基本权利；避免政府武断地采取措施，侵犯人民的权益；或者对侵犯人民权益的情况视而不见、置若罔闻。也就是考核其有没有真正地做到保护人民的基本权益免受侵犯，以及提供相应的措施实现这些权益。与此同时也应当警惕政府专横无端，沦为暴政的机器。

（三）国际操作

R2P的落脚点在于国际社会在国家无法尽到保护的责任的时候可以介入，这样就形成了一种以国际力量处理一国内部人权问题的机制，避免一国处于混乱和无序的状态。

从制度设定的角度，R2P将关注一国国内人权状况、决定对政府不当行为、武力作为情境的替代职责交给一个国际体制，这种体制就超越了19世纪的“人道主义干涉”以一国的意志和力量去介入他国事务的状况，有可能克服大国霸权可能产生的不良影响。国际社会可以直接介入一国内部，处理一国内部的人权问题。

从对国家安全的关注，转换到对个人安全的关注；从以个别国家的意志和力量去关注和维护人权，到以集体的机制关注和维护人权，这就是R2P所蕴含的国际关系、国际法发展的逻辑。

三、现实分析：R2P可能成为霸权的陷阱

在现实的状况下，履行和落实R2P存在着多方面的风险和问题。这不仅体现在不同的国际文件在对R2P的理解上存在着差异，[19]也不仅在于在国际法上存在着维护传统还是积极创新的争论，而在于实践中存在的巨大偏差。2011年3月安理会针对利比亚通过的1970、1973号决议迎来了R2P拥护者的欢呼，认为国际社会首次采取高效集体行动手段履行了R2P。2011年，以法国为代表的北约各国在比利亚采取的武力措施和准武力措施被很多西方大国和一些学者看作R2P适用的典范。但事实上，这一事件无论从法律上看，还是从政治上看，都远远背离了R2P所确立的理想，是国际社会的一个悲剧。具体问题甚多，择其要者，有以下几个方面：

（一）曲解和滥用安理会的决议

2011年的安理会第1970号决议谴责了暴力和对平民使用武力的行为，并采取了武器禁运的措施，试图控制利比亚的局势。由于利比亚的局势并未因此而受到控制，安理会遂通过第1973号决议，采取设置禁飞区、要求有关国家“采取一切必要措施”保护利比亚平民和平民居住区免受武装袭击的威胁。虽然这些决议的初衷和措辞都没有什么明显的问题，但是其实施存在诸多的滥用和曲解。例如，设置禁飞区在任何意义上都不能解释成一方被禁飞，另一方可以采取轰炸的手段。而“采取一切必要措施”也并不是说可以对于利比亚政府军采取包括武装打击在内的一切必要措施，而仅仅是以保护平民为目标建立安全区等措施。

（二）偏袒利比亚的反对派

安理会第1973号决议的目标仅仅是保护平民、制止人道灾难；并没有在任何地方提到支持利比亚反对派武装、打击利比亚政府军，如果真有这样的意图，这一决议就违背了联合国的宗旨和原则，一定不会被安理会通过。而反对派武装已经公开携带武器、采取了有组织的武装行动。根据1949年日内瓦第三公约第4条、第四公约第4条、1977年第一附加议定书第44条、50条，他们属于战斗员，而非决议中所应保护的平民。在第1973号决议通过以后的时间里，以法国为首的北约诸国利用先进的军事设施，帮助利比亚反对派与政府军作战，这就成了扶助交战中的一方攻打另一方的战争，而不再是人道援助。这一点从战争进程中可以清楚地看出：3月，英法美等北约8国在巴黎峰会后开始空袭利比亚，政府军的空中力量不久之后被消灭；5月，在北约和反对派的联合进攻下，政府军开始撤离米苏拉塔，进入收缩和防御阶段；7月中下旬，反对派在北约的支持下，在东部地区取得完全胜利，并且在7月底将战线推进到距首都的黎波里100公里内的山区。8月11日，利比亚反对派攻入石油重镇布雷加东部居民区，最终因为地雷和政府军强烈抵抗而以失败结束。8月中旬，反对派在收到法国空投的轻重武器后实力增强，夺取扎维耶和盖尔扬，的黎波里被完全包围。8月21日，反对派武装派在北约的全力协助下，