张颖：环境公益诉讼费用规则的思考

自2007年以来，我国贵阳、清镇、无锡、昆明等地相继成立了专门的环保法庭，拟受理环境公益诉讼案件，但却陷入鲜有案件受理、环保法庭形同虚设的尴尬困境，环境公益诉讼遭遇起诉难、举证难、审理难、执行难的困扰，在艰难困境中摸索前行。造成这种困境最现实的一个障碍就是诉讼费用问题，要打一个环境公益官司，诉讼费、律师费、鉴定费、为诉讼耗费的其他人工费等，原告先得垫付巨额费用才得以启动诉讼程序；如果败诉，除自己付出了巨额费用之外，还要支付被告的费用。高昂的诉讼成本已成为环境公益诉讼正常运行的瓶颈之一，这种状况对正处于初创阶段的我国环境公益诉讼而言，是极为不利的，表明我国现行的诉讼费用制度并不适合用于以维护环境公共利益为目的的环境公益诉讼。探索建立科学合理的、与环境公益诉讼的公益目的和属性相耦合的独特诉讼费用制度，破解诉讼成本瓶颈已刻不容缓。本文试图对此问题进行分析研究并求教于学界。

一、现行诉讼费用规则适用于环境公益诉讼的局限性

我国2007年开始实施的《诉讼费用交纳办法》对诉讼费用的交纳范围、交纳标准、负担规则，对贫困当事人申请缓交、减交或者免交的司法救助等问题作了全面的规定，成为当事人进行民事、行政诉讼缴费的主要法律依据。《诉讼费用交纳办法》是适应为了自己利益提起的私利诉讼而建立的规则，贯彻了以下立法理念和指导思想：民事、行政诉讼的目的是保护当事人的私权，裁判费用应当由当事人自己承担，而不应由国家财政开支；让当事人承担裁判费用可以防止当事人滥诉、减少无理缠讼和滥用诉权的现象。在上述立法理念和思想的指导下产生的现行诉讼费用规则呈现出以下特点。

其一，“诉讼费用”仅指裁判费用，不包括当事人费用。该办法规定的诉讼费用由三部分构成：第一部分是案件受理费；第二部分是申请费，即当事人申请执行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书、仲裁机构依法作出的裁决和调解书，公证机构依法赋予强制执行效力的债权文书，申请保全措施，申请支付令，申请公示催告，申请撤销仲裁裁决或者认定仲裁协议效力，申请破产，申请海事强制令、共同海损理算、设立海事赔偿责任限制基金、海事债权登记、船舶优先权催告，申请承认和执行外国法院判决、裁定和国外仲裁机构裁决等应交纳的费用；第三部分是证人、鉴定人员、翻译人员、理算人员出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费。由此可以看出，该办法使用的诉讼费用概念，是一种狭义的“诉讼费用”概念，仅指当事人因进行民事、行政诉讼而向法院交纳的审判费用以及补偿法院在诉讼过程中实际支出的费用，这些费用相当于国外的裁判费用；不包括当事人需承担的律师费、鉴定评估费、食宿费、差旅费等当事人费用。诉讼费用不包括当事人费用，将诉讼所需私人承担的当事人费用完全排除在诉讼费用范畴之外，可以说是我国在诉讼费用制度方面的一大特色，有学者认为“是我国绝对的职权主义诉讼模式在诉讼费用制度上的体现”。[1]

其二，案件受理费的收费标准依据案件性质分类确定和收取。除法律另有规定者外，原则上对所有的案件都收取案件受理费。其中，非财产案件受理费，实行按件收取固定费用；财产案件的受理费则以诉讼标的额的大小，按依率递减原则加以收取，如果案件诉讼标的既涉及非财产性质又涉及财产性质，当事人应分别交纳两种案件受理费。

其三，诉讼费用和当事人费用都由当事人负担。其中诉讼费用实行败诉方负担原则，由原告在立案时预交案件受理费，由申请人预交申请费，案件审结后由败诉方负担；而勘验、鉴定、公告、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据“谁主张、谁负担”的原则，决定由当事人一方直接支付给有关机构或者单位。律师费用由当事人自行承担，且不能在当事人之间转移，即使胜诉，也不能从败诉方获得律师费用的补偿。

其四，诉讼费用实行案前预交规则。该办法规定案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交；被告提起反诉，依照本办法规定需要交纳案件受理费的，由被告预交；申请费由申请人预交；具体规定了原告、提起反诉的当事人、上诉人和申请人交纳案件受理费和申请费的具体时间，逾期不交纳又无权申请司法援助的，由人民法院依照有关规定处理。

当前，我国环境公益诉讼还没有成为一类独立的诉讼，《诉讼费用交纳办法》也是环境公益诉讼当事人的缴费依据。但是现行的民事、行政诉讼费用规则作为适应私利诉讼的制度设计，如果适用于环境公益诉讼，将极大地抑制社会公众和社会组织作为原告提起环境公益诉讼的积极性。

1.对于高昂的案件受理费，原告可能因无力预付而放弃诉讼。环境污染和生态破坏公益损害往往涉及面积广、范围大，恢复和修复极其困难，诉讼请求赔偿数额巨大。根据《诉讼费用交纳办法》第13条第1款，“财产案件根据诉讼请求的金额或者价额，按照比例分段累计交纳”，则其数额之高，远非原告所能承受。

2.申请鉴定的费用高，原告可能会因为无力负担而放弃诉讼。环境公益纠纷的产生涉及到非常复杂的原因，要弄清污染和破坏行为与损害事实之间有无因果关系，以及损害程度如何，往往要经过繁杂的调查取证、鉴定，所需鉴定费用会让当事人难以承受，有时甚至不得不放弃官司。如2010年8月，昆明市环保局在准备一起公益诉讼案件时，委托一家鉴定机构鉴定被污染区域地下水的水文走向，这家机构派人实地考察后，鉴定费报价高达33万元。昆明市环保局为打官司东拼西凑，筹集了10多万元垫付才使诉讼得以启动。[2]

3.当事人费用高，原告可能会因为难以承受而放弃诉讼。相比其他民事、行政诉讼形式，环境公益诉讼更复杂、更专业，诉讼时间更为漫长，需要更多的技术支持，当事人费用中的律师费、调查费、差旅费、食宿费支出数额高得惊人。其中巨额的律师费就会让原告难以承受。因为环境公益诉讼专业性强，涉及面广，取证困难，非一般公众所能及，律师成为帮助当事人接近法院、实现诉权的引路人。“诉讼请求的提出、举证责任的负担、辩论的有效进行、复杂的诉讼程序都有赖律师帮助，没有律师代理很难取胜，代理费是当事人的主要诉讼成本之一。”[3]由于我国实行律师费用当事人负担原则，这部分费用不属于诉讼费用，不能通过胜诉从败诉方获得补偿，只能由原告自行负担。如果原告无力支付律师费，则胜诉机会非常渺茫。

4.现行诉讼费用制度中因缺乏适当的奖励机制和合理的利益补偿机制，会挫伤提起环境公益诉讼的积极性。正如张明华教授所言：“从本性上讲每个人是自身利益的最大维护者，公共利益与自身私人利益相比较，较少为公民、法人或其它组织所‘青睐’。”[4]在公益的享用和维护公益的成本费用承担方面，存在着普遍的“搭便车”心理。况且，在环境公益诉讼中，原告不能因自己私人利益受损而提出损害赔偿要求；胜诉的原告只能得到裁判费用的补偿；败诉的被告的赔偿款被要求上缴国库，而不能归属于原告方。原告还要面临巨大的败诉风险：在起诉之初，提起诉讼的原告一般不能完全掌握案件的证据材料，很多证据需要被告承担举证责任后才能被原告所了解，这可能导致原告错告对象，或者不能满足证明要求而败诉。高额的诉讼费用、巨大的败诉风险、胜诉后的零利益补偿会强烈地抑制关心环境公益的原告提起诉讼的积极性。

综上所述，现有的以保护私权为目的的民事、行政诉讼费用规则适用于环境公益诉讼存在严重局限性。构建独特的环境公益诉讼费用规则，是我国环境公益诉讼走上良性发展轨道的必然要求。

二、建立独特的环境公益诉讼费用规则的基本原则

环境公益诉讼是一种有别于民事、行政诉讼的特殊公益诉讼，要求国家和社会分担诉讼费用。

首先，诉讼目的不同：普通的民事、行政诉讼，是原告本人为维护个人“私利”而诉；而环境公益诉讼的目的，是维护社会公众甚至是全人类的共同环境利益或人与自然共享的公共生态利益。即使由直接受到违法行为侵害的社会组织和个人提起诉讼，如果仅仅是为了救济原告的被侵害的私利，则不能纳入环境公益诉讼的范畴。

其次，原告与案件的利益关联要求不同：一般民事、行政诉讼中的原告，必须是和案件本身有直接利害关系的人或组织；环境公益诉讼的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。原告和案件是否具有直接利害关系，不是环境公益的构成要件。

再次，原告的诉讼处分权不同：一般的民事、行政诉讼的原告依法享有对自己诉讼权利处分的完全自由，只要这种处分不损害国家利益、社会公共利益和他人利益，国家不予干涉；原告可以自由决定撤诉，原、被告双方可以自行和解，原告可以申请执行，也可以不申请执行等。环境公益诉讼原告则不能像处分自己权利那样来处分环境公共利益；如原告起诉后法院已受理，原告不得撤诉，原告不得和被告和解结案等。

最后，原告与裁判结果的利益关联程度不同：一般民事、行政诉讼，法院裁判直接拘束原告、被告双方；环境公益诉讼裁判对原告本身并不发生效力，只对被告人和利益的被代表人亦即对国家和社会公众发生效力，原告也不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，胜诉的原告只能得到裁判费用的补偿，败诉的被告的赔偿款被要求上缴国库，而不能归属于原告。

这些特点决定了环境公益诉讼原告不能通过诉讼谋求胜诉的结果而获得被告在金钱、时间、精神消耗等方面的补偿，如果原告要垫付或者花费不能承受的费用，一般公众不愿主动提起诉讼，环境公益诉讼也就很难启动。因此环境公益诉讼的启动更仰赖于科学合理的诉讼费用规则，仰赖于国家财政和社会分担诉讼费用，并给予热心环境公益的社会公众或组织以奖励和鼓励政策。

环境公益诉讼的公益特性要求诉讼费用实行国家负担和社会分担规则。环境公益诉讼的最大特点就是公益性。作为诉讼标的的“环境公益”是一种整体性公共利益，它与作为多个人利益集合的“公益”是有区别的，多个人利益集合的“公益”是分属于多个主体的个人利益；而作为整体利益的“环境公益”，其特点并不仅仅在于重大、涉及空间广、时间长、受影响的人的数量庞大，更在于它的整体性、公共性、共享性和不可分割性。个人不是利益的中心，为维护这种整体公益而提起的诉讼才是真正的环境公益诉讼。公益属性投射和影响到整个环境公益诉讼制度的架构，作为这一制度重要组成部分的费用制度的构建也应尊崇公益理念，满足和体现公益救济的特殊要求。

1.环境公益诉讼费用在当事人和国家之间的分配应实行公共负担和社会分担原则。即诉讼费用主要由国家公共财政负担，同时，设立环境公益诉讼救助基金和推行环境公益诉讼社会保险，由社会共同分担当事人费用，免除原告的诉讼负担和精神担心，分散诉讼风险。“公共财政是国家满足社会公共需要而进行的社会集中性分配，以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨，以提供公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目标。”[5]市场的逐利性决定着市场机制不能提供社会公众的公共需要，只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成为财政机制，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。法院为社会提供司法服务也是一种提供“公共物品”的行为，因此，国家财政应在支撑环境公益诉讼裁判费用上承担更大的份额。同时，环境公益诉讼的公益性不仅体现在诉讼目的的公益性，而且体现在受益主体的公共性，即作为个体的原告通过环境公益诉讼保护自然环境和生态安全，社会公众普遍受益，社会公众以及作为公共利益代表的国家分担诉讼费用符合“受益者付费”这一环境资源法的基本原则。