刘海源：对征地拆迁非诉行政执行案件的调查与思考

房屋拆迁依其土地所有权的性质分为两种，一种是依据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，在土地征收中的拆迁，叫做农村集体土地征收拆迁（即征地拆迁）；另一种是按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，进行城市拆迁补偿安置的城市房屋拆迁。因为征地拆迁只能申请人民法院强制执行，并且征地拆迁不仅是社会关注的热点，而且还是执法中的难点，因此，笔者通过对本院近三年的农村集体土地征收拆迁非诉行政执行案件[1]进行分析，并了解同地区法院该类案件的相关情况，总结和归纳其特点以及审查、执行中发现的主要问题，并针对原因提出一些对策和建议。

一、征地拆迁非诉行政执行案件的主要特点及其成因

（一）受案数量难以预料。

一般来说，征地拆迁非诉执行收案带有很大的偶然性。据笔者所在基层法院近四年的数据显示，共受理集体土地征收拆迁非诉行政执行案件13起，其中2006年受案4起，2007年未受一起，2008年受理9起，2009年又未收一起，每年的受案数量极不平衡。这种现象主要是受以下因素影响：一是土地利用的总体规划。土地利用总体规划一经批准就不得擅自修改、调整，有效遏制了随意征地；二是农用地转用的集中审批。目前，征地一般是分批次集中审批，农用地转用又要经过统筹安排，指标有限，所以征地呈现出阶段性；三是用地人的经济实力。用地人经济实力强，自然就会放宽补偿标准达成拆迁协议，反之就只能是申请人民法院强制执行。另外，还受政府招商引资影响，政府招商引资力度大的，土地需求量就大，相应的征地拆迁执行案件也会增多。

（二）拆迁面积普遍较大。

如上述13起征地拆迁案，拆迁面积共计5300多平米，最小的不低于100平米，最大的高达1300多平米，每户平均有400多平米。房屋面积这么宽是因为：1、从事农业生产需要较大空间存放农具和农产品，房屋普遍宽敞；2、农村建房成本低廉，花少钱建大房；3、规划要求不严。农村建房只要不与重点工程和城镇总体规划相冲突，就能获得许可，并且占地面积大，也没有层数和高度限制；4、审批手续简便。一般只要村组同意，报土地行政管理机关审批就行了，审批手续简化的多；5、监督机制不完善。农村都存在不同程度的超面积建房，农民不可能相互监督。另外，土地管理部门也监管不严，只要不是完全没有经过审批或在特殊地理位置上，一般不会对违法建房行为进行处罚。

（三）案件争议焦点集中。

综观近年该类案件，当事人争议的焦点并不是土地征收的合法性，而是拆迁安置的补偿数额，即使对土地征收的合法性提出异议，也不过是增加补偿的谈判筹码。农民也清醒的看到，在现行征地拆迁法律法规的前提下，被征土地上的房屋将被拆除已是不可能逆转的事实，能使自己利益达到最大化，才是其最有用、最实惠的目的。

（四）当事人寻求法律途径救济的少。

我国法律规定了当事人有权提起行政复议或行政诉讼，并且《土地管理法实施条例》也规定了对补偿标准有争议的，由批准征用土地的人民政府裁决。可是，征地拆迁中，即使被拆迁人对征地拆迁的合法性存在很大异议，也很少通过行政复议或行政诉讼维权。为何会出现这种现象呢？笔者认为：首先是老百姓不懂救济途径。虽然《土地管理法实施条例》和《关于征用土地公告办法》对征地补偿裁决制度进行了规定，但是，裁决如何申请、裁决的时间、裁决的部门、裁决的操作在法律、法规中没有明确规定。同时，行政复议和行政诉讼程序复查，普及率低，老百姓不懂这些救济途径也就不足为奇；其次是老百姓不信救济途径。他们认为地是政府在征，钱是政府在给，根本不相信通过法律途径能够得到公正对待；再次是老百姓不想通过法律途径。通过法律途径不仅要相应费用，还要花费很大精力，而且也不见得能够取得满意的效果。相反，如采取过激方式，甚至进行暴力对抗，不仅能维护合法权益，还能够实现超实际价值的补偿目的，也就根本不愿寻求法律的救济。

（五）强制拆除比例高。

司法实践中，进入审查程序的征地拆迁案件，几乎没有裁定不准予强制执行的。进入执行程序的，又基本上是动用了强制手段，极少出现行政机关撤回执行申请或者签订补偿协议后由被拆迁人自行拆除房屋的情况。造成这种态势，其中不泛被拆迁人的要求过高，甚至故意刁难，当然还有不容忽视的以下原因：一是政府催得急。征地拆迁的顺利与否，关乎城市建设进程、招商引资成败、经济发展大局以及个人政绩好坏，直接影响到政府利益和有关人员的升迁，因此政府会通过各种方式促使法院尽快强拆；二是用地单位求的紧。缩短建设周期会给用地单位带来不菲经济效益，所以，他们指派专人坐阵法院实行软磨，甚至还承诺负担执行中的所有费用来劝说法院强拆；三是法院难有协调余地。法院执行的征地拆迁案件，政府不会增加补偿额度，被拆迁人又不会降低要求，法院无法协调结案，强拆也就无法避免。

（六）容易引发申诉、上访。

房屋是农民最值钱的财产，无论好坏都是农民人格整体的一部分，多少金钱都不足以弥补内心巨大的失落感。并且，征地拆迁一般是城郊结合部的农民，所处的地理位置蕴含着较大的经济效益，利益矛盾突出。同时，被拆迁人之间大多属于家族亲属关系，极易形成集体性对抗，引发当事人上访、闹事等暴力事件，不仅给法院执行工作带来很大困难，还影响社会稳定。

二、征地拆迁非诉行政执行案件遇到的主要问题及其思考

（一）征地拆迁的物权保护问题。

随着我国物权法的颁布实施，物权保护已进入一个新的历史阶段，但是，在征地拆迁中还存在着物权保护不到位的现象。

第一、物权保护尚有法律缺失。征收是世界各国通行的法律制度，是由国家基本法律来规范，是国家为了公共利益的需要，依照宪法和法律规定的条件，强制取得公私财产，并给予补偿。包括土地征收和其他不动产征收。然而，我国现行土地征收制度是由土地行政管理法规来调整，且始于计划经济体制，没有体现“土地首先是一种财产，其次才是一种管理对象，土地上的各种财产关系应由物权法来调整”[2]的物权观，已不适应当前市场经济制度。同时，《物权法》第42条虽然对征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产作出了原则性规定，但是，因为《物权法》对征地补偿是否包括房屋，沿用了行政法律法规的含糊其词，导致当前不仅《土地管理法》、《土地管理法实施条例》未将农村集体所有土地上的房屋明确列为征地补偿或者另行征收范围，而且《物权法》对此也未作出明确规定，使被征收土地上房屋物权的保护成为法律的盲点。

第二、存在严重的漠视私权现象。物权保护平等原则是《物权法》的一个基本原则。但是，当前征地拆迁中还错误认为国家、集体、个人所有权的保护层次不同，死抱着个人利益必须服从集体利益、集体利益必须服从国家利益的政治观念，强化了所有权的政治色彩，而忽略甚至无视所有权的私权本质，仍然从所有制角度去理解所有权，将其归为所有制的法权表现[3]。无视私权的保障，以单纯公利[4]的需要，用牺牲私利剥夺农民合法财产权的代价来满足和支持政府征地之需。主要表现在：一是当被拆迁人提出合理要求时，行政执法人员不以为然，而以促进经济发展和提高群众生活水平为由，要求被拆迁人克服困难和服从大局；二是当被拆迁人在补偿协商中讨价还价时，就认为他们要求过高，阻碍政府工作，属于刁民；三是当被拆迁人了解征地情况，对征地的合法性提出质疑时，又会以被拆迁人故意闹事为由，降低补偿标准，还以强拆房屋压制；四是在补偿谈判中，不把群众放在眼里，根本不听取正当意见。这种漠视私权行为，引发了被拆迁人的对抗情绪，甚至阻挠征地拆迁进程。

第三、侵犯了被拆迁人的合法权益。按照《土地管理法》第47条和《土地管理法实施条例》第26条开展征地拆迁，很显然侵害了被拆迁人的合法权益。一方面侵犯了被拆迁人的房屋所有权。“私有财产神圣不可侵犯”虽然未能直接写入我国法律，但是，2004年宪法修正案第22条明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，《物权法》第64条、第66条也规定了，私人对其合法的不动产和动产享有所有权，私人的合法财产受法律保护。可是，征地中的房屋财产权却未能得到足够重视。众所周之，土地征收只是改变土地的所有权性质，土地被征收后，该土地上的房屋不会必然一并征收，该房屋所有权在征地中既不存在灭失，也不会当然的转为国有。然而，在现实中只有征地批准手续，而没有对房屋征收的情况下，房屋就成了集体土地征收中的附属，私有财产的所有权被公权利非法剥夺了，使之演变为一场变相的掠夺。另一方面侵犯了被拆迁人的用益物权。用益物权的物权性质已由物权法确定。一般来说，所有权的行使应该受限于用益物权，不能以行使所有权为由随意剥夺用益物权。[5]《物权法》第121条也规定，征收、征用影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。由此可见，虽然集体土地因征收转为国有，但是，房屋的土地使用权并没有随土地所有权主体的变更而取消，其实依据“地随房走”的通说理论也不可能被取消，房屋所有权人当然享有相应的土地使用权。因此，征地拆迁不对土地使用权进行补偿，诚然侵害了被拆迁人的合法权益。

（二）征地拆迁的行政执法问题。

一是执法主体混杂。《土地管理法》第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但是，实践中实施征地执法机关却呈现出多元化格局，即市政府征迁统揽，区政府宣传督办，镇政府出人实干，村干部跟随大喊，并且几级政府层层设立拆迁指挥部，大有一蹴而就之势。可是，适得其反被拆迁人情感上接受不了，还感觉受了政府的欺压，增大了拆迁的难度。

二是材料手续不全。实践中，行政机关在申请征地拆迁非诉行政执行时，不能依法提交相关材料，而提交的材料又存在诸多问题。如欠缺听证告知书、被拆迁人的身份证明、被拆迁房屋的产权证明、征地红线图等材料，往往需要多次补充才能达到立案要求，增加了法院工作量，浪费了司法资源。

三是事实认定不清。事实清楚、证据确实本是行政机关作出具体行政行为的基础，但在征地拆迁中还存在很大差距。一是补偿事实调查不清。房屋面积测量，数据核算，补偿项目及物品，等常有遗漏；二是缺乏证据意识。没有形成先调查后行政的程序观念，对证据的重要性认识不够；三是证据收集不合法。主要是谈话记录、送达文书等不要求当事人签字确认，单独取证的材料作为案件认定的依据，还有的执法人员干脆按照执法需要杜撰材料，导致法院在受理执行申请后，难以作出强制执行的裁定。

四是程序纰漏突出。程序合法是行政执法中的基本要求，可是，征地拆迁案件存在最多、最严重的问题往往是程序问题。首先是遗漏必要程序。如安置补偿听证只让村里出示放弃听证的材料了事，而不告知被拆迁人；补偿方案拟定后也不报市级政府批准，就直接实施到安置补偿中，这些行为明显违反法定程序，应归属无效；其次是违反正当程序。土地征收中参与协商的一般是村干部，农民几乎没有谈判的权利，一些必须进入案卷的材料，基层组织就帮助政府人员造假应付，法律法规规定的征地步骤程序，在执法人员眼里可有可无；再次是有违公平程序。被拆迁人的参与权、知情权未能得到落实，被拆迁人不能参与其中发表自己的意见，有的甚至当接到搬迁通知才知道房屋被拆迁，激起了被拆迁人的不满，引发了政府的信任危机，当然也对法院的执行工作带来更大难度。

五是工作态度粗暴。在征地拆迁中，被拆迁的农民是被孤立的弱者。行政执法人员的官本位思想严重，把自己定位为被拆迁人的主宰者，对待群众态度极为冷漠横蛮，不为被拆迁群众着想，只要群众提出不同意见，动辄就以强拆相压制，使群众十分愤慨，更不能取得群众的理解和支持，造成官民关系紧张。

（三）征地拆迁的安置补偿问题。

一般认为，征地补偿的法理依据为：国家在征用土地时，必然对土地权利人的财产权利造成经济损失，而这种损失并非权利人应该承担的风险、支出或牺牲，因此，国家应给予公平的补偿，使其恢复或维持原有财产状况。[6]如是我国《宪法》第10条和《物权法》第42条对国家征收的补偿作出了规定，明确了征收不是无偿的把财产收为国有，而是把补偿作为征收的重要条件。也就是说，即使政府基于公共利益行使征收权，也不能随意将个人、集体的所有权转移给国家，只有在支付了合理补偿之后，才能实现权利的变动。可是，时下征地拆迁的补偿还存在着很多问题：