李绍章：基地差异与拆迁安置补偿标准之问题、经验与建议

基地与基地之间的差异因素导致安置标准不统一的问题，是目前房屋动拆迁中遇到的一个非常现实的问题。房屋动拆迁具体实践过程中有哪些经验可以借鉴呢？为进一步完善法治化保障，应该采取哪些措施呢？本文以上海市X区房屋拆迁实践为例，在分析了实践中遇到的难点和问题之后，提炼出X区的有益经验并作了理论分析，[1]在此基础上提出本文关于解决基地差异与拆迁安置补偿标准问题的几点建议。

一、基地差异导致拆迁安置补偿标准不统一引发的一些问题

总起来说，上海市X区的房产用地开发大，规模大，包括综合工业开发区，现代农艺园区，海港工业开发区，上海化工区X分区，中心镇改造等。对上海市X区相关部门的调研发现，在因基地之间差异引起的安置标准不统一方面基本存在以下几个问题和难点：

（一）不同用途的基地回报率差异导致安置补偿水平不统一问题

随着上海市X区工商业经济的渐趋发展，投资环境也越来越宽松、优越，于是吸引投资的能力增强，大量投资者纷纷来到X区投资建厂、开办实业，该区招商引资的力度也大为增强。同时，市政建设项目也越来越多，各镇也建设了一些工业园区，这些都需要大量的土地，因而房屋动拆迁情况越来越多。然而，由于商品房基地动迁的回报周期较短，工业用地回报周期较长，由此导致安置标准也不一样，造成同一村居民的补偿方式和标准不一样。调研中发现，往往在同一村，由于不同住户所占有的地块不同，可能导致的用途也不一样，有的是商品房用地，有的是工业用地，两者有着不同的利润回报周期，导致基地价格产生差异，所以在动拆迁补偿中也会导致补偿标准不同。有的被动拆迁人就会提出这方面的问题，从而产生了一些争议，但X区相关部门及时化解了这些纠纷，取得了良好的效果。[2]

（二）拆迁人无法依照市政府规定的标准补偿问题

调研发现，一些市政项目和经济园区中的项目所利用的土地没有经过征用程序或者由于征用过程长等因素，由此产生了两块不同性质土地的基地其动拆迁安置补偿水平也不同，例如，按照规定X区四类地区征用集体土地补偿中同类地区商品房土地使用权基价为400元/平方米，价格补贴为200元/平方米，但是非征用土地市政项目补偿单价只有300元/平方米左右，两者之间有着明显的差距。

（三）基地分类差异所导致的补偿标准不统一问题

2002年，上海市房地局关于划定上海市城市房屋拆迁补偿安置地段等级的通知中，把上海市地段分为六级，其中，X区属于第六级别，区房地局又在此基础上分成四类。但基地划分级别带来的一个问题就是：两块基地之间的距离非常近（比如隔条河或者隔条马路），却分属于不同级别或者类别。因而补偿安置的差异产生，有的被拆迁人就提出这样的问题，针对划分依据要求有关部门解释。

二、因基地差异导致安置标准不统一而引发问题的经验做法

房屋动拆迁问题是当前房地产界也是社会运行中的一个比较突出的问题，解决起来遇到的阻碍和难点比较多，有的甚至比较棘手。上海市X区也不例外，同样会遇到一系列的纠纷和矛盾，但是，在X区委区政府的正确领导下，在相关职能部门的积极协调和指导下，广大被拆迁户还是配合政府工作的，取得了明显的成效。具体在因基地之间的差异而导致安置补偿标准不统一而引发的一系列问题方面，X区有着丰富的可资借鉴的有益经验。在调研中发现，该区有许多好的做法，在如何有效地解决因基地差异问题引起的纠纷和矛盾中，确实有大量的可圈可点之处。针对上面总结的这方面的难点和问题，X区在房屋动拆迁法制化保障方面主要在以下几个方面做得比较突出：[3]

（一）制定科学政策，通过因地制宜的政策处理拆迁问题

从实际出发，依据房屋动拆迁法律法规和上海市地方法规规章制定适合于本地区的一些政策规定，具体处理因基地差异导致安置补偿标准不统一的问题，从而使因基地差异导致补偿标准不统一的问题得到了较好地解决。

从实际出发，实事求是，是分析问题和解决问题的哲学基础。房屋动拆迁实践中也应该贯彻这一方法论。上海市X区在这方面贯彻落实地比较到位，该区能够把法律法规和政策结合本地区实际情况运用到房屋动拆迁实践中去。例如，在该区N地区制定了《关于N地区违法违章建筑整治处理办法》（修改稿），该办法对N地区违法违章建筑整治处理的适用、负责机构、整治程序、救济措施等作了具体规定。值得注意的是，在该办法中，就违法违章建筑所占基地进行了规范处理，从而有效地解决了违法违章占有基地的相关问题。因为作为因违法违章建筑所占有基地的居民来说，他们本身可能不清楚所占基地是违法违章基地，如果不加以明确界定，那么在遇到拆迁时可能导致被拆迁人不理解从而带来一些不必要的麻烦。而对违法违章建筑进行明确界定后，让住户知道所占基地是违法章基地，这样一来好多矛盾就会通过该“办法”得到了预防性解决。调研中发现，被拆迁人对违法违章建筑的拆迁问题是能够予以积极配合的。可见，处理房屋动拆迁中的一些矛盾和纠纷，通过在与宪法、法律、法规、规章不冲突的前提下制定合理而有效的政策或者实施办法的手段，是一个行之有效的解决方式，在这一点上，奉贤区的经验会给房屋动拆迁中的难点解决提供有益的经验。

（二）制定科学办法，通过因事制宜的具体方案解决补偿差异

针对基地实际情况，围绕具体基地制定可行性补偿安置办法，从而有效地避免了基地差异导致安置补偿水平不统一的矛盾，使基地差异在法制化方面得到了进一步保证。

事物之间总是存在矛盾，矛盾是对立统一的客观存在。只有发现矛盾、分析矛盾，才能科学的解决矛盾。上海市X区针对基地差异导致补偿水平不统一的矛盾，采取了一些有效可行的办法解决了此问题。具体说来，单是针对整个区而出台一些政策规定，可能仅仅从宏观上指导全区的房屋动拆迁工作，但是却无法科学处理具体基地之间的差异问题，所以针对具体基地的实际情况制定一些相应的办法或者规定，能够切实平衡各基地之间的利益冲突，有效地实现具体基地的动拆迁法制化。在这一点上，我们认为，X区的一些做法真正贯彻了“依法治迁”[4]的工作思路，在实践中取得了良好的效果。

例如，为了保障开发区建设的顺利进行，保护被拆迁人的合法权益，做好拆迁房屋补偿安置工作，X区有具体补偿实施方案，[5]该区对每一个基地，根据各自的特点制作具体方案。这个方案依照相关法律法规的精神，根据沪府发（2002）13号文《上海市重用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》和沪X府（2002）49号文上海市X区人民政府关于批转《关于贯彻执行〈上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定〉若干意见的请示》的通知等有关文件，并结合开发区的实际情况，规定对房屋所有人（即被拆迁人）的拆除房屋给予补偿安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁，以利统一执行。在这个政策规定中，具体规定了该基地的补偿办法，首先对拆除房屋估价有如下规定：拆迁人以合法有效的农村宅基地使用证或者建房批准文件计户，拆迁安置按户进行；按照被拆迁人宅基地使用证图上标明的房屋层次、面积，经房地产评估的价值予以补偿；附属物由动迁部统计，按有关补偿标准补偿。在补偿面积认定方面，被拆除房屋的用途和建筑面积以农村宅基地使用证或者建房批准文件的记载为准；居住房屋的建筑面积以房地产评估时实地勘察丈量面积为基础，扣除棚舍面积。

根据补偿实施方案，凡未经镇以上有关部门批准，擅自扩建、翻建、新建的房屋，经区规划局查监队核准的面积均属违章建筑，不予认定建筑面积。将该区域划归为二类地区，补偿标准为：土地使用权基权+价格补贴为每平方米1050元。并且还规定了动迁奖励费，凡是召开拆迁动员会以后，被拆迁人在规定期限内签协、搬迁的，拆迁人按签协居住房建筑面积每平方奖励50元，超过五天的按50%发放，超过十天的按25%发放，超过二十天的不予奖励。开发区在被拆迁人签协、搬迁后的30天内以货币方式一次性补偿被拆迁人。搬家补助费被拆迁人在规定的拆迁期限内搬迁的，应发放搬家补助费，标准为按签协居住面积每平方米补助10元。

可见，针对具体基地的类似政策规定的出台，把具体基地的动拆迁行为纳入了法制化轨道，这确实为房屋动拆迁工作提供了一条有益的法制化经验。

（三）注重拆迁安置补偿标准程序化保障

在房屋动拆迁程序方面，制定科学的流程，从程序角度保障房屋动拆迁中基地差异导致的补偿安置标准不统一问题的法制化、程序化，从而让被拆迁人做到心悦诚服，有效地配合政府动拆迁工作。

科学的程序是保证实体有效运行的前提，没有程序正义，好似无源之水、无本之木。房屋动拆迁行为作为一种法律行为，必须依靠科学的程序，没有一套行之有效的程序作为保障，那么，就可能会给房屋动拆迁行为带来变异性，从而阻碍拆迁行为的顺利进行。在这一点上，上海市X区的做法很好地贯彻了这一法学原理。这从X区的拆迁公司操作中就可以看出程序化在该区房屋动拆迁中的体现。拆迁公司在具体措施实施以前，一般进行拆前教育培训，讨论具体做法、分析预测焦点难点，以考虑解决方法。这些拆前教育培训制度的实施效果较好，并且同时还有上岗证持有制度及业绩审核制度等。这也是判断拆迁公司工作效果的一个重要依据。在因为基地差异问题导致的补偿安置标准不统一问题上的裁决中，也反映了程序化法制化的特点，例如要求制作裁决书简单明了，笔录做得全面，以便今后出现问题有据可查，材料也要细致。在对待针对基地的个性问题方面，X区对基地重大建设项目成立专门政策指导小组（一般由法制办、信访办、房地局、物价局等组成），现场办公，这也是程序化法制化保障的一个重要反映。更为直观的是，在房屋动拆迁方面，X区为拆迁当事人提供详细明确、真实可靠的“办事流程图”，让相关当事人一目了然，增强了程序意识，减少了不必要的麻烦，避免了房屋动拆迁矛盾。

（四）做好被拆迁人的思想工作，及时化解拆迁补偿思想矛盾

做好拆迁人拆迁尤其是处于基地地段较好的被拆迁人的思想工作，及时合理地解决动拆迁中的难点问题，也是上海市X区的一个“亮点”。

主体的思想和观念对主体行为起着指导作用，积极的思想意识心理可以保证主体行为与整个社会发展大局相吻合。具体到房屋动拆迁问题上，它的法制化保障也同样需要细致耐心的思想工作做保证。X区在房屋动拆迁过程中，针对百姓特别关心的问题比如基地差异产生的补偿安置标准之区别问题，进行扎实有效的思想工作。从观念上让被拆迁人理解市、区房屋拆迁政策法规，服从大局，关注社会公共利益，进而在房屋动拆迁过程中让老百姓配合政府沿着法制化道路拆迁，这样一来不仅使房屋动拆迁工作程序上保证了法制化发展，走“依法拆迁”之路，而且还在实体上使房屋动拆迁工作收到了明显成效，老百姓姓的合法权益也得到了有力的保障。为此，X区非常注重拆迁工作人员的思想工作方法。因为拆迁工作人员的沟通交流方式很重要，同样补偿用不同的表达方式可能会起到大不一样的效果，这就是X区的“亲切交流制度”。X区还专门有一个房屋动拆迁领导小组，一旦涉及动拆迁矛盾他们都会及时解决，多被拆迁人及老百姓的问题及时答复、解释，以有效地化解矛盾。事实上，实践中遇到的好多问题都需要细致思想工作，例如，有些被拆迁人看到图纸后当时感到满意，但一到规划局又表示反悔，提出绿化不到位等各种问题，这种现象也不少。此时就需要耐心地做好思想工作，拆迁工作人员发挥聪明才智，及时宣传相关法律法规和政策精神，最终使搬迁户达到满意的程度。[7]

（五）在把握大局的同时，善于从小处着手

实践操作中形成一系列保障房屋动拆迁法制化的各种切实可行的措施，并且认真贯彻，如实履行，极好地解决了包括基地差异引起的补偿标准问题的各类纠纷，使法制化拆迁行为继续向前推进。具体表现在以下几个方面：

第一，“承诺回迁”办法解决了基地地段差异的棘手问题。上海市X区房屋动拆迁实践中，有这样一种现象：被拆迁人原来处于基地地段比较好，坚持不迁，提出过高的补偿标准，给房屋拆迁工作带来一些麻烦，在这个问题上，X区采用了“承诺回迁”的办法，以切实维护老百姓的利益，这样一来，那些处于较好地段基地的被拆迁人就自觉地配合房屋拆迁工作，使拆迁工作得以顺利开展。

第二，“公示制度”的贯彻落实，收效显著，程序上进一步保证了拆迁工作的法制化。实践中，X区为了切实解决房屋动拆迁中的一系列问题，在实际操作中形成了许多好的措施，